再論我國刑事立案監(jiān)督之完善

刑事立案監(jiān)督，是指在刑事訴訟活動中，檢察機關(guān)依法對刑事立案主體受理、審查立案材料、調(diào)查、審批、決定立案等全過程是否合法進行的法律監(jiān)督。隨著司法實踐對刑事立案監(jiān)督工作的需求，一些涉及刑事立案監(jiān)督的法律得到了完善修訂，但仍然不能完全解決目前刑事立案監(jiān)督工作中面臨的一些問題。本文重點以開展對公安、檢察機關(guān)自偵部門刑事立案監(jiān)督為研究對象，提出完善刑事立案監(jiān)督的建議。

一、我國刑事立案法律監(jiān)督制度的基本內(nèi)容

第一，刑事立案監(jiān)督的對象?！兑?guī)則》第552條、第563條規(guī)定，將刑事立案監(jiān)督的對象界定為公安機關(guān)和檢察機關(guān)偵查部門。

第二，刑事立案監(jiān)督的范圍。根據(jù)《規(guī)則》第553條、第554條、第555條規(guī)定，刑事立案監(jiān)督的范圍既包括刑事立案主體應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查的案件，也包括不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案偵查的案件。還包括“人民檢察院接到控告、舉報或者發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的，應(yīng)當(dāng)向行政執(zhí)法機關(guān)提出檢察意見，要求其按照管轄規(guī)定向公安機關(guān)或者人民檢察院移送涉嫌犯罪案件。”

第三，刑事立案監(jiān)督的手段。對公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的，主要是要求公安機關(guān)說明不立案理由和通知公安機關(guān)立案；對公安機關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案偵查的，主要是向公安機關(guān)提出糾正意見。對檢察機關(guān)自偵部門的立案監(jiān)督，在偵查監(jiān)督部門的建議不被采納時，應(yīng)當(dāng)報請檢察長決定。如果是擬撤銷案件，還應(yīng)當(dāng)邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督。

第四，《規(guī)則》第555條規(guī)定賦予檢察機關(guān)立案監(jiān)督調(diào)查、核實權(quán)。

第五，刑事立案監(jiān)督的程序。公安機關(guān)說明不立案理由或者立案理由，偵查監(jiān)督部門審查認(rèn)為理由不能成立的，經(jīng)檢察長或者檢察委員會討論決定，應(yīng)當(dāng)通知公安機關(guān)立案或者撤銷案件。在對自偵案件立案監(jiān)督時，審查逮捕部門或?qū)彶槠鹪V部門可先向自偵部門提出建議，在建議不被采納時，應(yīng)當(dāng)向檢察長報告。如果是擬撤銷案件的，還應(yīng)當(dāng)邀請人民監(jiān)督員參加。

第六，刑事立案監(jiān)督的效力。在公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案時，檢察機關(guān)通知公安機關(guān)立案的，公安機關(guān)必須在十五日內(nèi)決定立案。公安部《規(guī)定》第179條對此予以明確。此外，《規(guī)則》第561條規(guī)定，如果案件屬于公安機關(guān)管轄的國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，檢察機關(guān)通知公安機關(guān)立案，公安機關(guān)不予立案的，經(jīng)省級以上檢察院決定，檢察機關(guān)可以直接立案偵查。在公安機關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案時，檢察機關(guān)有權(quán)力提出糾正違法意見。

二、刑事立案法律監(jiān)督的實踐問題

（一）刑事立案監(jiān)督的線索來源渠道有限

監(jiān)督刑事立案線索來源主要有兩類：一是檢察機關(guān)在審查案件過程中發(fā)現(xiàn)的，主要是在辦理審查批捕案件過程中，通過審查案卷、訊問犯罪嫌疑人時的供詞等中發(fā)現(xiàn)的；在辦案調(diào)查取證過程中，通過審查負案在逃、轉(zhuǎn)勞教、教育釋放、治安處罰和另案處理等發(fā)現(xiàn)的立案監(jiān)督線索；二是通過被害人控告、申訴的途徑獲取。

（二）刑事立案監(jiān)督的對象不完整

我國刑事立案監(jiān)督對象僅限于公安機關(guān)和檢察機關(guān)偵查部門，而未設(shè)置對其他刑事立案主體的進行立案監(jiān)督的法律條文。通常認(rèn)為，國家安全機關(guān)、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄、海關(guān)走私犯罪偵查部門等享有偵查權(quán)， 因現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定，不屬于刑事立案監(jiān)督的對象。

（三）監(jiān)督范圍界定不完備

程序與實體同樣重要。對刑事立案進行法律監(jiān)督的范圍不應(yīng)當(dāng)僅限于對立案或不立案決定是否合法，還應(yīng)當(dāng)就立案程序是否合法進行監(jiān)督。

（四）刑事立案監(jiān)督的程序不健全

首先，立案監(jiān)督程序不暢，檢察機關(guān)與刑事立案主體之間缺少必要的程序溝通機制。刑事立案主體在作出立案或不立案決定時，檢察機關(guān)無法及時掌握其在立案方面的信息和材料，難以進行有效的法律監(jiān)督。其次，立案監(jiān)督手段單一，缺乏必要的程序選擇機制。根據(jù)《刑事訴訟法》第111條的規(guī)定，刑事立案監(jiān)督的手段主要包括要求說明不立案理由和通知立案兩種。其中，要求說明不立案理由是通知立案前的必經(jīng)程序，只有在要求立案主體說明不立案理由而立案主體拒不說明或者不立案理由不能成立的前提下，檢察機關(guān)才能作出通知立案的決定。這種監(jiān)督手段，反過來成為實踐中規(guī)避刑事立案監(jiān)督的理由，影響了刑事立案監(jiān)督的程序價值。

（五）刑事立案監(jiān)督缺乏保障機制，立案監(jiān)督手段缺乏約束力和必要的程序制裁機制，立案監(jiān)督效果不好

我國刑事立案監(jiān)督權(quán)實質(zhì)上失之于“軟”，法律對如何保障公安機關(guān)接受監(jiān)督缺乏相應(yīng)的強制手段和處罰措施，很難取得實際監(jiān)督效果。另外，司法實踐中，有的刑事立案主體在接到檢察機關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案而不立案案件的《通知立案書》后，要么不立案導(dǎo)致案件久拖不決、長期被擱置；要么采取先立后撤、立而不偵、以罰代刑等消極形式對抗立案監(jiān)督。當(dāng)發(fā)生這些違反立案監(jiān)督規(guī)定的行為時，依據(jù)《規(guī)則》第560條規(guī)定：“公安機關(guān)仍不糾正的，報上一級人民檢察院協(xié)商同級公安機關(guān)處理?！?，影響了司法的權(quán)威和公信力。

（六）是對刑事立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)理解不一

對刑事立案監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一認(rèn)識，各地做法不一，差別很大，如，有地方將刑事立案監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)確定為“三能”（能捕、能訴、能判）；有地方要求必須是有影響的重大案件等。

（七）刑事立案監(jiān)督主體多元，影響了刑事立案監(jiān)督工作的開展

《規(guī)則》規(guī)定，檢察機關(guān)刑事立案監(jiān)督部門為偵查監(jiān)督部門、審查起訴部門及控告申訴部門，其中，偵查監(jiān)督部門是承擔(dān)立案監(jiān)督工作的主要部門。雖然立案監(jiān)督是否有必要獨立依舊存在爭議，但它作為一種獨立的法律監(jiān)督形式確屬無疑。

三、完善刑事立案監(jiān)督之建議

刑事立案監(jiān)督是啟動刑事訴訟程序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。完善和解決當(dāng)前刑事立案監(jiān)督問題，就需要充分考慮我國司法實際和現(xiàn)實需要。

（一）拓寬刑事立案監(jiān)督線索來源

一是加強法制宣傳，提高公民參與監(jiān)督的法律意識和法律觀念。二是繼續(xù)深入推進檢察機關(guān)與稅務(wù)、工商、藥監(jiān)等行政執(zhí)法部門之間銜接機制和涉罪線索移送機制。三是強化檢察機關(guān)內(nèi)部職能部門之間的溝通和協(xié)作，建立內(nèi)部聯(lián)動機制，發(fā)揮立案監(jiān)督整體合力。

（二）明確刑事立案監(jiān)督對象

刑事立案監(jiān)督的對象除了公安機關(guān)和檢察機關(guān)偵查部門以外，還應(yīng)當(dāng)考慮兩個方面：第一，立法應(yīng)將國家安全機關(guān)、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄、海關(guān)走私犯罪偵查部門等享有偵查權(quán)的其他專門機關(guān)或部門納入刑事立案監(jiān)督對象。因為按照刑事訴訟法的規(guī)定，這些機關(guān)或部門在刑事訴訟中承擔(dān)著與公安機關(guān)相同的訴訟職能，也應(yīng)與公安機關(guān)同等接受檢察機關(guān)對其立案活動的監(jiān)督。第二，本級檢察機關(guān)不應(yīng)當(dāng)對自身偵查的案件行使立案監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)由上一級檢察機關(guān)行使，以便更好地發(fā)揮監(jiān)督效果。

（三）完善刑事立案監(jiān)督范圍，全面保障刑事立案活動的合法性

考慮將以下案件納入刑事立案監(jiān)督范圍：1.刑事立案主體接到報案或者發(fā)現(xiàn)犯罪事實、犯罪嫌疑人，沒有作出刑事立案決定的。2.刑事立案主體把應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的案件以治安處罰案件立案或者處理。3.立案后發(fā)現(xiàn)不應(yīng)對犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任的，本應(yīng)當(dāng)撤銷案件卻轉(zhuǎn)行政處罰或者勞動教養(yǎng)處理的。4.檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)正在被執(zhí)行刑罰的罪犯，在判決宣告以前還有其他犯罪公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查的。5.被害人有證據(jù)證明的輕微刑事案件，因證據(jù)不足被駁回自訴或人民法院認(rèn)為被告人可能判處三年以上有期徒刑，移交公安機關(guān)處理，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查的。6.共同犯罪案件中，部分被告人已被判決有罪且生效，而另一部分共同犯罪人應(yīng)當(dāng)立案，無法追訴、追捕且公安機關(guān)未予立案的。同時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分沒有立案與不立案的界限。沒有立案是指公安機關(guān)沒有發(fā)現(xiàn)或雖已發(fā)現(xiàn)，但正在審查，還沒有作出是否立案決定的案件，它不屬于立案監(jiān)督范圍。

（四）建立專門刑事立案監(jiān)督部門

當(dāng)下學(xué)界對檢察機關(guān)訴訟職權(quán)與監(jiān)督職權(quán)關(guān)系的研究非常熱，主流觀點認(rèn)為訴訟職權(quán)與監(jiān)督職權(quán)應(yīng)當(dāng)分離，并提出了幾種選擇模式，其中提出在檢察機關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的刑事立案監(jiān)督機構(gòu)。筆者持贊同該觀點。通過檢察機關(guān)整合內(nèi)部人員，專門從事案件督辦、催辦、案件質(zhì)量評、過錯責(zé)任認(rèn)定等一系監(jiān)督措施，助于進一步提高監(jiān)督質(zhì)量和效率。

（五）完善刑事立案監(jiān)督的程序

一是建立刑事案件備案審查制度。偵查機關(guān)對受案、決定立案或不立案、撤案的刑事案件應(yīng)當(dāng)及時將受案登記表、立案決定書、不立案決定書、撤案決定書報送同級檢察機關(guān)負責(zé)刑事立案監(jiān)督的部門，對決定不立案和撤案的案件，還應(yīng)報送案件卷宗和其他主要證據(jù)材料。負責(zé)刑事立案監(jiān)督部門應(yīng)將受案、決定立案案件的有關(guān)法律文書登記、編號、建檔；對決定不立案和撤案的案件，通過審查上述備案材料，或進行調(diào)查核實，審核其不立案、撤案的理由是否成立。二是完善刑事立案監(jiān)督手段，賦予檢察機關(guān)一定的程序選擇權(quán)。根據(jù)案件性質(zhì)、犯罪嫌疑人情況、犯罪后果等因素的不同，檢察機關(guān)享有決定適用何種監(jiān)督手段的裁量權(quán)。另外，監(jiān)督手段不同，所遵循的程序規(guī)范也會有所差別，有必要賦予檢察機關(guān)一定的程序選擇權(quán)。三是賦予檢察機關(guān)對立案監(jiān)督處理權(quán)。由于《刑事訴訟法》第111條只規(guī)定了檢察機關(guān)有權(quán)要求公安機關(guān)說明不立案的理由和要求公安機關(guān)立案，但對公安機關(guān)拒不執(zhí)行檢察機關(guān)立案通知、拒不說明不立案的理由或者立而不辦、拖延立、辦的情況沒有規(guī)定如何處理，發(fā)出糾正違法通知后，對方仍然拒不改正的，應(yīng)賦予檢察機關(guān)一定的處分權(quán)，明確規(guī)定不接受偵查監(jiān)督的法律責(zé)任，如規(guī)定檢察機關(guān)對于違法偵查人員有處罰權(quán)或處罰建議權(quán)，有權(quán)提出更換偵查人員，增加檢察機關(guān)刑事立案監(jiān)督約束力。四是，明確撤銷案件的制約程序，賦予檢察機關(guān)可撤銷案件的權(quán)力。為防止以罰代刑等降格處理等情況，賦予檢察機關(guān)可撤銷案件的權(quán)力，對偵查機關(guān)所撤銷的案件應(yīng)先行報送檢察機關(guān)審查，由檢察機關(guān)提出處理建議。對不應(yīng)立案而錯誤立案的情形，檢察機關(guān)通知偵查機關(guān)撤案，偵查機關(guān)不予撤案的，檢察機關(guān)可以直接做出撤案決定。第五，建立當(dāng)事人申請對立案復(fù)核制度。對不立案理由或不應(yīng)立案而立案的刑事案件，當(dāng)事人可以提請復(fù)議，如果偵查機關(guān)維持原決定后，當(dāng)事人仍不服的，可以向檢察機關(guān)進行復(fù)核，將復(fù)核決定通知偵查機關(guān)。

（六）刑事立案監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以刑事立案標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)

刑事立案監(jiān)督制度是針對立案程序的，是否進行刑事立案監(jiān)督，應(yīng)以《刑事訴訟法》關(guān)于立案的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。凡是認(rèn)為有犯罪事實需要追究刑事責(zé)任的，沒有立案偵查的，或者沒有犯罪事實而偵查機關(guān)立案偵查的，檢察機關(guān)就應(yīng)當(dāng)進行立案監(jiān)督。即，立案監(jiān)督應(yīng)以偵查機關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)為立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，才能對該立案而未立案或不該立案而立案的違法行為進行糾正。從刑事訴訟整個過程來看，訴訟活動包括立案、偵查、批捕、起訴、判決和交付執(zhí)行等階段，立案監(jiān)督的質(zhì)量和效果是重要的參考因素，但不能將不同環(huán)節(jié)、不同案件標(biāo)準(zhǔn)等同于立案監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)?！缎淌略V訟法》第15條賦予偵查機關(guān)撤銷案件權(quán)，賦予檢察機關(guān)不起訴權(quán)，賦予法院終止審理權(quán)。這說明某一具體案件不一定都要求“立得了、捕得了、訴得了、判得了”，可能由于在訴訟過程中發(fā)現(xiàn)“犯罪已過追訴時效期限，犯罪嫌疑人、被告人死亡或其他法律規(guī)定免予追究刑事責(zé)任的”情形而撤案、不起訴或終止審理。同理，某一案件經(jīng)過立案監(jiān)督進入訴訟程序后，也可能出現(xiàn)上述情況，用“三能”作為立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，有悖于刑事立案監(jiān)督立法本意。

（七）完善立案監(jiān)督后續(xù)執(zhí)行情況跟蹤監(jiān)督程序

雖然《規(guī)則》第560條規(guī)定了立案監(jiān)督跟蹤程序的法律依據(jù)，但仍需對立案監(jiān)督后續(xù)行為進行監(jiān)督作明確的法律授權(quán)：一是檢察機關(guān)有權(quán)定期或不定期查閱偵查機關(guān)受案情況登記，以便與立案情況進行對比，依法檢查立案情況，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。二是法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定對決定立案或不立案的案件及時將副本送達檢察機關(guān)，以監(jiān)督案件是否合法立案或不立案。三是偵查情況應(yīng)及時向檢察機關(guān)通報。對于偵查機關(guān)采取搜查、扣押等重要強制措施的案件，應(yīng)及時反饋信息，使檢察機關(guān)掌握偵查情況，視情跟蹤監(jiān)督。四是賦予偵查機關(guān)復(fù)議權(quán)和提請復(fù)議權(quán)。對偵查機關(guān)進行立案監(jiān)督的工作具有單向性，但不能強調(diào)跟蹤監(jiān)督只對偵查機關(guān)適用，這樣不符合客觀現(xiàn)實的要求。檢察機關(guān)監(jiān)督刑事立案順理成章，但“這并不意味著檢察院自己受理的立案監(jiān)督不需要監(jiān)督，也不意味著監(jiān)督體制的設(shè)立只考慮到檢察院對公安機關(guān)和法院的立案監(jiān)督活動進行監(jiān)督，而可以忽略公、檢、法三機關(guān)的依法制約和配合?！保ā缎淌略V訟法教程》，北京大學(xué)法學(xué)院編2001年版，第167頁。）因此，進行立案監(jiān)督立法時，賦予偵查機關(guān)復(fù)議權(quán)和提請復(fù)議權(quán)，是符合刑事訴訟法中互相配合、互相制約原則的。