監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)改革初探

監(jiān)所檢察是人民檢察院一項重要的法律監(jiān)督職能，修改后的《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（試行），新增了八項監(jiān)所檢察職能：一是對指定居所監(jiān)視居住的監(jiān)督；二是羈押必要性審查制度；三是羈押期限監(jiān)督；四是死刑執(zhí)行的臨場監(jiān)督；五是對財產(chǎn)刑的執(zhí)行監(jiān)督；六是對強(qiáng)制醫(yī)療的決定和執(zhí)行的監(jiān)督；七是對減刑、假釋開庭審理案件的出庭。八是對社區(qū)矯正活動的監(jiān)督。這八項職能使監(jiān)所檢察工作面臨由監(jiān)管、刑罰執(zhí)行監(jiān)督向刑事執(zhí)行監(jiān)督全面轉(zhuǎn)變的契機(jī)和挑戰(zhàn)。同時，隨著監(jiān)獄布局調(diào)整和勞動教養(yǎng)制度改革，也要求監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置隨之變化。面臨新的機(jī)遇，如何改革監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置，整合監(jiān)所檢察力量，避免機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、程序繁瑣、互相扯皮的不良現(xiàn)象，節(jié)省人力物力，逐步精簡高效，將是監(jiān)所檢察工作無法回避的新課題。

一、監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置的歷史發(fā)展和現(xiàn)狀

監(jiān)所檢察是檢察機(jī)關(guān)最基本的職能之一，從新中國成立檢察機(jī)關(guān)那天起，人民檢察院就設(shè)有監(jiān)所檢察這項業(yè)務(wù)。1949年12月頒布的《中央人民政府最高檢察署組織條例》規(guī)定最高人民檢察署二處負(fù)責(zé)檢察各犯人改造、監(jiān)所之措施是否合法之事項，當(dāng)時最高人民檢察署設(shè)立了兩個處，一處負(fù)責(zé)辦理刑事案件，二處負(fù)責(zé)監(jiān)所檢察和自偵案件。1954年9月《中華人民共和國人民檢察院組織法》頒布，最高人民檢察院成立監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對監(jiān)獄、勞動改造機(jī)關(guān)的監(jiān)督事項。檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后，1979年1月最高人民檢察院設(shè)立了監(jiān)所檢察廳（當(dāng)時也稱最高人民檢察院三廳），隨后各級檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)組建監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)，逐步開展了監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)工作。1980年1月最高人民檢察院下發(fā)了《人民檢察院監(jiān)所檢察工作試行辦法》，1981年3月最高人民檢察院制定下發(fā)了《人民檢察院勞教檢察試行辦法》。1987年7月最高人民檢察院制定下發(fā)了《人民檢察院勞改檢察工作細(xì)則（試行）》、《人民檢察院看守所檢察工作細(xì)則（試行）》和《人民檢察院勞教檢察工作辦法（試行）》?！皟蓚€細(xì)則”、“一個辦法”的下發(fā)執(zhí)行有效推動了監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)工作的全面開展和監(jiān)所派出檢察機(jī)構(gòu)的普遍建立。1996年召開的全國檢察機(jī)關(guān)第三次監(jiān)所檢察工作會議，提出要充分發(fā)揮監(jiān)所檢察工作在反腐敗斗爭中的作用，要把查辦監(jiān)管改造中貪污受賄、徇私舞弊案件，作為增強(qiáng)監(jiān)所檢察法律監(jiān)督力度的重要手段。1998年最高6rdEbw7LYw1NhJu00rkzQg==人民檢察院對監(jiān)所檢察查辦職務(wù)犯罪案件范圍進(jìn)行調(diào)整，明確監(jiān)所檢察部門查辦與刑罰執(zhí)行和監(jiān)管改造密切相關(guān)的“四種案件”，即體罰虐待被監(jiān)管人案、私放在押人員案、失職致使在押人員脫逃案、徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案。2001年最高人民檢察院下發(fā)了《關(guān)于監(jiān)所檢察工作的若干規(guī)定》，以統(tǒng)一和規(guī)范對監(jiān)所檢察工作實踐中一些重要問題的意見和提法。2004年最高人民檢察院重新調(diào)整檢察機(jī)關(guān)直接受理職務(wù)犯罪案件偵查分工，重新明確監(jiān)所檢察部門負(fù)責(zé)查辦刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中發(fā)生的職務(wù)犯罪案件，即將監(jiān)所檢察部門只辦理“四種案件”擴(kuò)大到刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中發(fā)生的瀆職侵權(quán)貪污賄賂等職務(wù)犯罪案件。2007年3月最高人民檢察院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》，在全面分析監(jiān)所檢察工作面臨的形勢和任務(wù)的基礎(chǔ)上，提出了一系列加強(qiáng)監(jiān)所檢察工作的重要舉措。2008年3月，最高人民檢察院制定下發(fā)了《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》、《人民檢察院看守所檢察辦法》、《人民檢察院勞教檢察辦法》和《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》，全面規(guī)范了監(jiān)所檢察各項業(yè)務(wù)。

經(jīng)過多年的發(fā)展，監(jiān)所檢察除了傳統(tǒng)的刑罰執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)管活動監(jiān)督兩大職能外，逐漸增加了對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行立案偵查和預(yù)防工作，對服刑罪犯又犯罪案件、勞教人員犯罪案件進(jìn)行審查批捕、審查起訴、對訴訟活動實行監(jiān)督工作，對被監(jiān)管人員的申訴、控告和舉報依法審查處理工作以及刑事羈押期限監(jiān)督工作。并已經(jīng)形成了與職能相適應(yīng)的以四級監(jiān)所檢察部門（指監(jiān)所檢察廳、省級院監(jiān)所檢察處、地市級院監(jiān)所檢察處、縣級院監(jiān)所檢察科）為主干，以派出院、派駐室為延伸的機(jī)構(gòu)體系。

派出院，是指省級院或者市級院依法提請本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)，在監(jiān)獄、勞教所等監(jiān)管場所相對集中的區(qū)域設(shè)置的履行監(jiān)所檢察監(jiān)督職能、行使縣級院職權(quán)的機(jī)構(gòu)，受省級或者市級院領(lǐng)導(dǎo)，由省級或者市級院監(jiān)所檢察部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。大多數(shù)派出院為市級院派出，少數(shù)為省級院派出。從派駐的監(jiān)管場所來看，一般分為派出監(jiān)獄院，派出勞教院，派出監(jiān)獄、勞教所、看守所院。派出院一般設(shè)有辦公室、刑事檢察部門、職務(wù)犯罪偵查部門及數(shù)量不等的派駐監(jiān)管單位檢察室（監(jiān)管單位較多的院分別設(shè)置在勞教檢察處、看守所檢察處、監(jiān)獄檢察處之下），還有些派出院設(shè)有政工部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門。

派駐室是指各級院（包括派出院）為履行監(jiān)所檢察監(jiān)督職能，針對單一監(jiān)管場所設(shè)立機(jī)構(gòu)。除派出院所屬派駐室外，一部分派駐室屬監(jiān)所檢察部門下設(shè)機(jī)構(gòu)，直接歸監(jiān)所檢察部門領(lǐng)導(dǎo)，而另一部分與監(jiān)所檢察部門并列，僅由監(jiān)所檢察部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

二、目前監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問題

（一）對派出院定位不準(zhǔn)

由于派出院行使縣級院職權(quán)，普遍將派出院定位為縣級基層院，而派出院與縣級院具有明顯的差別：

1.設(shè)置不同。派出院需要經(jīng)過最高人民檢察院同意和領(lǐng)導(dǎo)院同級人大常委會批準(zhǔn)，才能設(shè)立，與監(jiān)管單位或監(jiān)管場所的布局相適應(yīng)，對領(lǐng)導(dǎo)院負(fù)責(zé)，向領(lǐng)導(dǎo)院報告工作，業(yè)務(wù)由領(lǐng)導(dǎo)院監(jiān)所檢察部門指導(dǎo)；縣級院則依據(jù)行政區(qū)域的劃分設(shè)立，對縣級人大和市級院負(fù)責(zé)并報告工作，業(yè)務(wù)由市級院領(lǐng)導(dǎo)。

2.職權(quán)不同。派出院的權(quán)力直接來源于領(lǐng)導(dǎo)院的授予，具有大部分而非全部檢察業(yè)務(wù)職能，并且都與刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動有關(guān)，具有鮮明的專門性；縣級院擁有全部檢察業(yè)務(wù)職能，是一種普遍性。

3.法律職務(wù)任免不同。派出院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員的任免，需要由領(lǐng)導(dǎo)院的檢察長提請同級人大常委會任免；縣級院的檢察長由縣級人大選舉產(chǎn)生、由市級院的檢察長提請市級人大常委會任免，副檢察長、檢察委員會委員、檢察員的任免，需要由縣級院的檢察長提請縣級人大常委會任免。

4.編制、財政管理不同。派出院的編制、財政由領(lǐng)導(dǎo)院或者是領(lǐng)導(dǎo)院同級的編委、財政部門管理；縣級院的編制、財政由所在縣級行政區(qū)域的編委、財政部門管理。

因此就組織體系而言，將派出院視為可以本院名義對外行使部分、專門檢察權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)院授權(quán)機(jī)構(gòu)，是領(lǐng)導(dǎo)院的不可分割的有機(jī)組成部分，要比將派出院視為縣級基層院更加準(zhǔn)確、科學(xué)，可使監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)體系經(jīng)緯脈絡(luò)清晰、明確。

（二）派出院編制少、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不合理，檢務(wù)保障壓力大

派出院編制基數(shù)按監(jiān)管單位的規(guī)格和在押人員數(shù)量綜合確定，相對繁重的監(jiān)所檢察監(jiān)督職責(zé)而言仍顯不足，人員僅能在內(nèi)部進(jìn)行輪崗，難與外部進(jìn)行交流。在此情況下，在職能定位、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上，又呈現(xiàn)出麻雀雖小五臟俱全的特點，設(shè)置辦公室、政工、紀(jì)檢監(jiān)察等非檢察業(yè)務(wù)部門，使檢察業(yè)務(wù)人員不足的情況更加惡化。派出院實行一級財政，獨立預(yù)決算和直接撥款。由于派出院工作具有監(jiān)督內(nèi)容廣泛，工作職能綜合，涉及法律關(guān)系多樣，監(jiān)督工作繁雜，遠(yuǎn)離市區(qū)，需頻繁的奔走在各監(jiān)管場所，工作成果不直接體現(xiàn)等特點。同時，派出院不對所在地區(qū)相對應(yīng)的縣級人大、黨委、政府報告工作，難以取得它們在檢務(wù)保障上的支持，而與領(lǐng)導(dǎo)院相對應(yīng)的省市級人大、黨委、政府等有關(guān)方面也不直接聽取派出院的工作報告，獨立承擔(dān)檢務(wù)保障的壓力巨大，需要領(lǐng)導(dǎo)院的大力協(xié)助。

（三）監(jiān)所檢察部門與派出院、派駐室業(yè)務(wù)指導(dǎo)不順暢

首先，省級院（包括計劃單列市院）派出院的規(guī)格為正縣級，與監(jiān)所檢察部門的規(guī)格相同，而地市級院派出院的規(guī)格一般為副縣級，高于監(jiān)所檢察部門的規(guī)格，甚至個別地方派出院的規(guī)格為正縣級，與地市級院規(guī)格相同。其次，設(shè)置派出院后，相應(yīng)的監(jiān)所檢察職能、業(yè)務(wù)工作即從監(jiān)所檢察部門剝離出來授予派出院，監(jiān)所檢察部門不再從事這些業(yè)務(wù)。讓規(guī)格相同甚至較低、不從事具體業(yè)務(wù)的監(jiān)所檢察部門指導(dǎo)派出院工作無疑會出現(xiàn)諸多不便，指導(dǎo)工作更似空中樓閣，難以落到實處，這一矛盾在地市級表現(xiàn)尤為突出。與監(jiān)所檢察部門并列的派駐室情況與派出院相似。

三、監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)改革的構(gòu)想

首先，監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)有利于充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，要遵循監(jiān)所檢察工作特點和規(guī)律，保留現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置中有利于行使監(jiān)所檢察職能的派駐室，重新定位派出院，構(gòu)建經(jīng)緯脈絡(luò)清晰、分工明確的機(jī)構(gòu)體系。充分考慮監(jiān)所檢察工作的自身特點、新增職能及未來發(fā)展，并根據(jù)各級監(jiān)所檢察部門所承擔(dān)的主要職能不同，調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。其次，要考慮現(xiàn)行機(jī)構(gòu)編制、干部管理、財政管理體制，積極爭取黨委、人大、政府、編委的支持，統(tǒng)籌解決好機(jī)構(gòu)規(guī)格、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、干部任免、法律職務(wù)任免、檢務(wù)保障等與機(jī)構(gòu)設(shè)置緊密聯(lián)系的相關(guān)問題。監(jiān)所檢察部門機(jī)構(gòu)改革涉及方方面面，不可能以檢察系統(tǒng)自身力量一蹴而就，應(yīng)本著先易后難、循序漸進(jìn)、持續(xù)發(fā)展的原則進(jìn)行改革。

（一）名稱

機(jī)構(gòu)名稱應(yīng)當(dāng)盡可能地反映機(jī)構(gòu)的工作特點和主要職能。傳統(tǒng)的監(jiān)所檢察職能主要包括對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督，對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行立案偵查和預(yù)防，對服刑罪犯又犯罪案件、勞教人員犯罪案件進(jìn)行審查批捕、審查起訴、對訴訟活動實行監(jiān)督，對被監(jiān)管人員的申訴、控告和舉報依法審查處理工作以及刑事羈押期限監(jiān)督，與監(jiān)管場所聯(lián)系緊密。修改后的《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（試行），使監(jiān)所檢察增加了八項職能，拓展了監(jiān)所檢察工作領(lǐng)域，監(jiān)所檢察的業(yè)務(wù)范圍已經(jīng)突破了“刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督”的界限，向刑事訴訟過程中具有人身刑及財產(chǎn)刑等強(qiáng)制措施執(zhí)行及監(jiān)管活動全面監(jiān)督轉(zhuǎn)變，甚至理論界提出將限制人身自由的行政強(qiáng)制措施亦交由監(jiān)所檢察部門監(jiān)督。因此，目前監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)的名稱已不能涵蓋新的工作內(nèi)容，也沒有體現(xiàn)其應(yīng)有的職能。根據(jù)目前法律及檢察系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)定，將監(jiān)所檢察部門改為刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）部門，可謂更科學(xué)、規(guī)范。

（二）機(jī)構(gòu)體系、規(guī)格

基于對派出院視為可以本院名義對外行使部分、專門檢察權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)院授權(quán)機(jī)構(gòu)，是領(lǐng)導(dǎo)院的不可分割的有機(jī)組成部分的定位，結(jié)合目前各派出院、派駐室規(guī)格、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、工作機(jī)制，縱向設(shè)置與行政區(qū)域劃分相并行的四級刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）局，橫向設(shè)置作為刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的、針對單一監(jiān)管單位或多個監(jiān)管單位進(jìn)行監(jiān)督的派駐室或巡回室，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系明確、分工清晰的刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）體系。

對于已設(shè)有派出院的省級院和市級院，可先保留派出院，在保持機(jī)構(gòu)規(guī)格、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制、財政管理不變的前提下，與刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）局合署辦公，先進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合，待編制實名管理并理順干部管理及派駐機(jī)構(gòu)檢務(wù)保障等后，再正式將派出院與刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）局合并。這樣做的好處在于易于取得黨委、人大、政府、編委等方面的支持，保證整合過程中有序開展業(yè)務(wù)工作，為完成刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）局設(shè)置打下堅實基礎(chǔ)，創(chuàng)造較好條件。

（三）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須與承擔(dān)的職能相適應(yīng)。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)將刑事執(zhí)行監(jiān)督部門建成為檢察業(yè)務(wù)部門。目前，縣級院主要承擔(dān)對同級看守所的派駐檢察，基于偵查一體化的要求，可不單獨設(shè)立偵查部門。由于工作任務(wù)及工作重點不同，縣級刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）局，可設(shè)綜合業(yè)務(wù)科、派駐室?？h級以上刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）局，可設(shè)職務(wù)犯罪偵查處、監(jiān)管檢察處、綜合業(yè)務(wù)處。

1.設(shè)立職務(wù)犯罪偵查部門。刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）部門依法查辦職權(quán)范圍內(nèi)的職務(wù)犯罪，是一項重要職責(zé)，不僅是對此類犯罪的一種震懾，也是強(qiáng)化刑事執(zhí)行檢察職能的有效手段，更是迅速打開局面，突出刑事執(zhí)行監(jiān)督作用不可或缺的手段。

2.設(shè)立監(jiān)管檢察部門，統(tǒng)一管理派駐室，行使刑事強(qiáng)制措施執(zhí)行、監(jiān)管活動監(jiān)督職能。被監(jiān)管人員在特殊的執(zhí)法機(jī)關(guān)管理之下，人身自由受到絕對控制，必須引入足夠力度的、經(jīng)常性的法律監(jiān)督，才能維護(hù)被監(jiān)管人員的合法權(quán)益，促進(jìn)監(jiān)管單位執(zhí)法的公平公正，檢察人員必須經(jīng)常深入監(jiān)管場所，及時了解和掌握第一手資料。此外，監(jiān)管單位相對遠(yuǎn)離市區(qū)，監(jiān)督工作任務(wù)量較大，專業(yè)性較強(qiáng)。必須堅持派駐檢察，才能保證監(jiān)督的有力和有效。

3.設(shè)立綜合業(yè)務(wù)部門。除上述兩個內(nèi)設(shè)部門工作外，與上級業(yè)務(wù)部門聯(lián)系，進(jìn)行請示匯報、文字材料撰寫、各種報表匯總、考核、協(xié)調(diào)等日常事務(wù)性工作歸入綜合業(yè)務(wù)部門。在派出院與刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）局合并前，還承擔(dān)辦公室、政工、紀(jì)檢監(jiān)察、計劃財務(wù)裝備等非檢察業(yè)務(wù)，待派出院與刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）局合并后，將上述非檢察業(yè)務(wù)一并移交領(lǐng)導(dǎo)院相關(guān)部門。