住房公積金管理中心直接承建公共租賃住房實(shí)踐探究

利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)是國(guó)家住房保障制度的重要組成部分，國(guó)家住建部等七部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建保[2010]87號(hào)）、《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》（建金[2009]160號(hào)）等相關(guān)文件，為住房公積金管理中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)公積金中心）合理利用住房公積金貸款支持建設(shè)公共租賃住房（以下簡(jiǎn)稱(chēng)公租房）提供了操作依據(jù)。全國(guó)各地公積金中心在實(shí)施操作過(guò)程中，采取住房公積金貸款支持公租房建設(shè)的管理模式不盡相同，各有利弊，公積金中心負(fù)責(zé)承建公租房是一個(gè)新生事物，值得深入研究。本文以大連為例，主要研究公積金中心利用住房公積金貸款直接承建公租房管理實(shí)踐過(guò)程中遇到的問(wèn)題，并提出解決問(wèn)題的對(duì)策，為各地公積金中心順利實(shí)施直接承建公租房管理模式提供參考思路。

一、公積金中心直接承建公租房模式的積極意義

公積金中心直接承建公租房模式（以下簡(jiǎn)稱(chēng)直接承建模式），是公積金中心投資組建專(zhuān)門(mén)的公租房開(kāi)發(fā)建設(shè)管 理公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)開(kāi)發(fā)公司），主要通過(guò)公積金貸款方式提供資金支持，開(kāi)發(fā)公司代表公積金中心負(fù)責(zé)承建和運(yùn)營(yíng)公租房。公積金中心與開(kāi)發(fā)公司之間既存在投資人與被投資人之間的股權(quán)關(guān)系，又存在資金提供者與資金使用者之間的借貸關(guān)系，是股權(quán)與債權(quán)關(guān)系的統(tǒng)一體。

直接承建公租房模式將公積金中心的業(yè)務(wù)領(lǐng)域做到了跨躍性的擴(kuò)展，更新了住房公積金運(yùn)用管理思路，使公積金中心的角色由單一的購(gòu)房和建房資金提供者向居民保障房提供者轉(zhuǎn)變，該管理模式優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在：一是社會(huì)貢獻(xiàn)度大，有利于公積金中心將先進(jìn)的管理理念直接融入當(dāng)?shù)毓夥拷ㄔO(shè)項(xiàng)目中，直接為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、舒適的公租房，擴(kuò)大公積金中心在社會(huì)上的影響力，真正實(shí)現(xiàn)了住房公積金制度的設(shè)計(jì)初衷；二是直接參與管理，有利于公積金中心直接控制公租房工程建設(shè)質(zhì)量、工程建設(shè)進(jìn)度、工程建設(shè)造價(jià)成本以及公租房運(yùn)營(yíng)管理成本，在為百姓提供放心滿(mǎn)意的住房、降低公租房建造成本和運(yùn)營(yíng)管理成本、有效利用公積金貸款資金、降低資金使用成本方面提供了解決途徑；三是產(chǎn)權(quán)歸屬公積金中心，有利于降低公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)，公租房的產(chǎn)權(quán)由公積金中心控股的開(kāi)發(fā)公司所有，消除了對(duì)貸款資金風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂(yōu)，即使出現(xiàn)租金收入不足以支付貸款利息情形，公積金中心也能有效掌控公租房資產(chǎn)，貸款抵押資產(chǎn)有保障。

二、直接承建模式實(shí)踐中遇到的主要問(wèn)題

（一）公租房開(kāi)發(fā)建設(shè)公司的組建問(wèn)題

直接承建模式操作難度相對(duì)較高，公積金中心需要投資成立專(zhuān)門(mén)的公租房建設(shè)開(kāi)發(fā)管理公司，具體負(fù)責(zé)建設(shè)資金籌集、公租房承建以及運(yùn)營(yíng)管理工作。在公司組建初期會(huì)遇到如公司注冊(cè)資本金來(lái)源、開(kāi)發(fā)公司管理隊(duì)伍組建等一系列問(wèn)題。

（二）公租房工程項(xiàng)目建設(shè)自有資金來(lái)源問(wèn)題

根據(jù)主管部門(mén)有關(guān)規(guī)定，公租房項(xiàng)目投資總額中只允許80%來(lái)源于公積金貸款，其余20%開(kāi)發(fā)建設(shè)資金需要開(kāi)發(fā)建設(shè)單位通過(guò)其他方式籌集，而在實(shí)際操作實(shí)施中要獲得公積金項(xiàng)目貸款資金，需要開(kāi)發(fā)單位前期先行投入一定規(guī)模開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)資金后才能達(dá)到公積金項(xiàng)目貸款放款要求，這給不以營(yíng)利為目的單純從事公租房開(kāi)發(fā)企業(yè)來(lái)說(shuō)設(shè)置了一道障礙，在一定程度上影響了公積金中心直接承建公租房建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展。

（三）公租房“代開(kāi)發(fā)模式”下工程管理問(wèn)題

公租房工程建設(shè)管理包括兩種工程管理模式，一是公租房自我開(kāi)發(fā)管理模式（簡(jiǎn)稱(chēng)自開(kāi)發(fā)模式），即公租房開(kāi)發(fā)公司自已配有健全的工程管理隊(duì)伍，以自身力量從事公租房項(xiàng)目工程管理；二是公租房代開(kāi)發(fā)管理模式（簡(jiǎn)稱(chēng)代開(kāi)發(fā)模式），公租房開(kāi)發(fā)公司不具備完整的工程管理隊(duì)伍，將工程管理工作外包給專(zhuān)業(yè)開(kāi)發(fā)管理公司，由外聘公司的工程管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)場(chǎng)管理和具體管理?？紤]到人員成本和管理經(jīng)驗(yàn)等因素后，公積金中心承建的公租房項(xiàng)目采用了公租房“代開(kāi)發(fā)模式”，委托了專(zhuān)門(mén)的工程開(kāi)發(fā)管理公司全程進(jìn)場(chǎng)管理，代表甲方對(duì)工程項(xiàng)目實(shí)施全程監(jiān)督管理，在外聘工程監(jiān)理公司和工程造價(jià)咨詢(xún)公司的基礎(chǔ)上，對(duì)工程質(zhì)量和工程造價(jià)控制進(jìn)行把關(guān)和控制，監(jiān)控監(jiān)理單位和造價(jià)咨詢(xún)單位工作。而開(kāi)發(fā)建設(shè)單位的關(guān)鍵性工作是如何做好對(duì)受托的工程開(kāi)發(fā)管理公司做到有效的管理和控制，實(shí)踐證明對(duì)外聘的工程開(kāi)發(fā)管理公司考核管理是否到位，直接決定了整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目工程管理水平。

（四）工程建設(shè)資金管理控制問(wèn)題

工程建設(shè)資金管理控制工作是否到位直接影響公積金中心投入的公租房開(kāi)發(fā)資金安全、工程建設(shè)造價(jià)成本，直接影響到建設(shè)模式的實(shí)施和落實(shí)。易出風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：工程建設(shè)資金是否專(zhuān)款專(zhuān)用，有無(wú)被挪用；工程建設(shè)資金是否按規(guī)定合理使用，如何節(jié)約和降低資金使用成本；是否做到合理控制支付進(jìn)度；支付的款項(xiàng)是否經(jīng)過(guò)必要的審批程序；支付的每一筆款項(xiàng)是否達(dá)到支付要求并有支付依據(jù)等。

（五）公租房經(jīng)營(yíng)收不抵支問(wèn)題

公租房開(kāi)發(fā)公司在公租房營(yíng)運(yùn)期需要支付大筆開(kāi)支，承擔(dān)的費(fèi)用包括：公積金貸款利息支出、物業(yè)管理費(fèi)、公租房及其附屬設(shè)施維修維護(hù)費(fèi)、公共設(shè)備設(shè)施運(yùn)行費(fèi)、能耗性費(fèi)用支出、營(yíng)運(yùn)管理費(fèi)用等，運(yùn)營(yíng)期間產(chǎn)生的一系列支出僅通過(guò)公租房租金收入來(lái)彌補(bǔ)并不現(xiàn)實(shí)。公租房租金價(jià)格由當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ瞎芾聿块T(mén)確定，公積金中心無(wú)法按項(xiàng)目自身的實(shí)際情況定價(jià)，往往導(dǎo)致公租房房租收入不足以支付公積金貸款利息和運(yùn)營(yíng)成本，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)公司在公租房運(yùn)營(yíng)管理期間出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)虧損。

（六）公積金貸款本金收回問(wèn)題

公積金項(xiàng)目貸款本金能否順利收回將依賴(lài)于以下幾點(diǎn)：一是公租房的出售對(duì)象問(wèn)題，由政府回購(gòu)還是直接出售給公租房承租人，出售對(duì)象不同將會(huì)對(duì)銷(xiāo)售管理方式產(chǎn)生較大影響；二是公租房出售定價(jià)問(wèn)題，如果公租房出售定價(jià)不合理將直接導(dǎo)致公租房的開(kāi)發(fā)成本和運(yùn)營(yíng)虧損無(wú)法獲得完全補(bǔ)償；三是公租房租賃期限問(wèn)題，公租房租賃期不能過(guò)長(zhǎng)，考慮到經(jīng)營(yíng)公租房屬非營(yíng)利項(xiàng)目，在投資項(xiàng)目無(wú)法實(shí)現(xiàn)自體循環(huán)、無(wú)法保證收支平衡的情況下，租賃期越長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)虧損越嚴(yán)重，一方面長(zhǎng)期占用住房公積金資金，影響資金的循環(huán)利用和再投資，另一方面不斷產(chǎn)生的公積金貸款利息支出和運(yùn)營(yíng)管理支出，對(duì)不以營(yíng)利為目的的公租房經(jīng)營(yíng)管理項(xiàng)目來(lái)說(shuō)更是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。

三、解決問(wèn)題的對(duì)策和建議

（一）公積金中心做好牽頭和協(xié)調(diào)工作

針對(duì)開(kāi)發(fā)公司注冊(cè)資本金來(lái)源問(wèn)題，在公積金中心自身經(jīng)費(fèi)賬中的事業(yè)結(jié)余充足的情況下，注冊(cè)資金可來(lái)源于事業(yè)結(jié)余，如果公積金中心事業(yè)結(jié)余不足時(shí)，各地公積金中心應(yīng)結(jié)合所在地區(qū)的實(shí)際情況，與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)協(xié)商后解決開(kāi)發(fā)公司注冊(cè)資本金問(wèn)題；針對(duì)開(kāi)發(fā)公司管理隊(duì)伍組建問(wèn)題，工作人員來(lái)源可以從公積金中心內(nèi)部擇優(yōu)選派，也可以開(kāi)發(fā)公司名義向社會(huì)公開(kāi)招聘專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，還可以將專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工程管理工作外包給專(zhuān)業(yè)化的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理公司，由外聘的管理公司派駐人員進(jìn)場(chǎng)管理。

（二）多渠道籌集公租房工程項(xiàng)目建設(shè)自有資金

公租房工程項(xiàng)目建設(shè)自有資金可考慮采用以下方法加以解決：方法一是先借后貸，經(jīng)當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)同意，在公租房開(kāi)發(fā)建設(shè)初期，投資項(xiàng)目的20%建設(shè)資金先由地方財(cái)政部門(mén)暫撥付給開(kāi)發(fā)建設(shè)單位，待公租房出售時(shí)再由財(cái)政部門(mén)收回借用資金或當(dāng)?shù)卣召?gòu)公租房抵頂財(cái)政借款；方法二是以商（品房）扶公（租房），將項(xiàng)目開(kāi)發(fā)由單純以公租房項(xiàng)目開(kāi)發(fā)向公租房和商品房混合開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變，適當(dāng)引進(jìn)戰(zhàn)略合作伙伴，同有實(shí)力的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)合作開(kāi)發(fā)，用開(kāi)發(fā)商品房的合作資金和收入來(lái)支持公租房建設(shè)。

（三）加強(qiáng)開(kāi)發(fā)公司自身工程管理力量

在代開(kāi)發(fā)模式下，公租房開(kāi)發(fā)公司將工程管理工作外包給外聘的專(zhuān)業(yè)開(kāi)發(fā)管理公司，并不是說(shuō)不需要配備工程管理人員，公租房開(kāi)發(fā)單位自身仍要配備必要的工程管理人員，為節(jié)約人力成本，在人員數(shù)量上可以控制在一定范圍內(nèi)，工程部門(mén)負(fù)責(zé)人、土建工程師、造價(jià)工程師等重要崗位仍有必要配齊人員，利用精兵強(qiáng)將做好對(duì)現(xiàn)場(chǎng)施工單位、受托代開(kāi)發(fā)工程管理公司、工程監(jiān)理公司、工程造價(jià)公司人員的有效監(jiān)督和考核工作，做到真正實(shí)現(xiàn)對(duì)工程項(xiàng)目的有效控制，保證公租房工程質(zhì)量和工程進(jìn)度，控制和降低工程建設(shè)成本。

（四）完善工程資金管理規(guī)章制度和管理流程

開(kāi)發(fā)建設(shè)單位應(yīng)做到規(guī)范公司管理制度和管理流程；工程建設(shè)資金實(shí)行專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)，專(zhuān)款專(zhuān)用；提高資金使用效能，按照以支定貸原則，有效控制建設(shè)資金支出和使用進(jìn)度，降低投資資金成本；規(guī)范建設(shè)資金支付流程，嚴(yán)格執(zhí)行用款審批程序，建立工程款支付和運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用逐級(jí)審批管理制度，確保建設(shè)資金使用安全。

（五）申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼解決公租房運(yùn)營(yíng)期資金缺口

公租房合理的租金定價(jià)應(yīng)該是公租房租金收入扣除物業(yè)管理費(fèi)和公租房運(yùn)營(yíng)管理成本后應(yīng)能夠支付公積金貸款利息，考慮到公租房屬于政府保障性住房，公租房房租定價(jià)應(yīng)控制在保障對(duì)象經(jīng)濟(jì)條件可以承受的范圍內(nèi)，房租收入低于租房成本的差額部分可考慮以下方法解決：一是申請(qǐng)由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)直接補(bǔ)貼；二是與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)協(xié)商，申請(qǐng)動(dòng)用住房公積金增值收益資金形成的廉租住房建設(shè)補(bǔ)充資金來(lái)彌補(bǔ)公租房營(yíng)運(yùn)期虧損。

（六）建立合理公租房退出機(jī)制，保證公積金貸款本金收回

公積金貸款本金收回問(wèn)題是關(guān)系到住房公積金建設(shè)公租房事業(yè)成敗的關(guān)鍵性問(wèn)題，有必要建立一個(gè)合理的公租房出售退出機(jī)制來(lái)保證公積金貸款本金按期收回。一是在公租房的出售對(duì)象問(wèn)題上，確定公租房出售對(duì)象必須考慮的前提是要保障公租房建設(shè)投入資金回收的安全性和可操作性，應(yīng)優(yōu)先保證公租房直接出售給符合條件的承租人，公租房租期結(jié)束后存在國(guó)家政策不允許出售情形時(shí)，由當(dāng)?shù)卣刭?gòu)公租房，確保公積金中心安全收回公積金貸款本金，實(shí)現(xiàn)公租房建設(shè)事業(yè)滾動(dòng)式發(fā)展；二是在公租房出售定價(jià)問(wèn)題上，公租房出售定價(jià)要引入市場(chǎng)機(jī)制，公租房出售收入應(yīng)保證公積金中心能夠收回公積金貸款本金、利息、公租房運(yùn)營(yíng)成本，甚至收回財(cái)政補(bǔ)貼額；三是在公租房租賃期限問(wèn)題上，建議公租房租賃期限最長(zhǎng)不應(yīng)超過(guò)5年，保證公積金中心在5年內(nèi)收回公積金貸款本金。

責(zé)任編輯：楊亮