我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估政策的演變與走向

“教育督導(dǎo)評(píng)估是教育行政部門(mén)進(jìn)行的教育行政評(píng)估，它是代表政府和教育行政部門(mén)按照國(guó)家法律、法規(guī)和方針、政策，對(duì)有關(guān)部門(mén)、學(xué)校的教育管理工作、教育質(zhì)量、效益以及發(fā)展水平進(jìn)行價(jià)值判斷的過(guò)程。”[1]2012年10月1日起開(kāi)始實(shí)行的《教育督導(dǎo)條例》，是我國(guó)首部教育督導(dǎo)的法規(guī)，標(biāo)志著我國(guó)教育督導(dǎo)走上了法制化的軌道，將推動(dòng)教育發(fā)展方式和管理模式發(fā)生深刻的變化。該條例的頒布有利于推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，全面提高教育質(zhì)量和促進(jìn)教育公平。目前，我國(guó)的義務(wù)教育均衡發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了深入推進(jìn)的階段，反觀多年來(lái)義務(wù)教育均衡發(fā)展中的督導(dǎo)評(píng)估政策的演變和走向趨勢(shì)，能夠清楚地了解督導(dǎo)評(píng)估政策在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的獨(dú)特意義，更好地促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

一、我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估政策的發(fā)展歷程

“我國(guó)自1977年鄧小平提出恢復(fù)教育督導(dǎo)制度的構(gòu)想以來(lái)，1983年教育部提出《建立普通教育督導(dǎo)制度的意見(jiàn)》，直到1991年原國(guó)家教委發(fā)布的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，是我國(guó)教育督導(dǎo)制度的第一個(gè)法規(guī)性文件，標(biāo)志著我國(guó)的教育督導(dǎo)制度開(kāi)始成立。到目前為止，我國(guó)的教育督導(dǎo)工作已經(jīng)走過(guò)了30多年的發(fā)展歷程，教育督導(dǎo)制度伴隨著國(guó)家的改革開(kāi)放和教育改革發(fā)展逐步完善?！盵2]國(guó)家的教育督導(dǎo)政策一直是義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估政策的重要指導(dǎo)方針，總結(jié)國(guó)家頒布的有關(guān)教育督導(dǎo)的政策文件、義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策文件和重要的教育方針政策，能夠清楚地看到我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展中督導(dǎo)評(píng)估政策的發(fā)展脈絡(luò)。

從表1呈現(xiàn)的文件當(dāng)中，可以總結(jié)出我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估政策的發(fā)展歷程，主要分為三個(gè)階段：

1.第一階段（1991年-2000年）：普及九年義務(wù)教育階段的督導(dǎo)評(píng)估政策

原國(guó)家教委1991年頒布的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》指出教育督導(dǎo)的任務(wù)是：對(duì)下級(jí)人民政府的教育工作，下級(jí)教育行政部門(mén)和學(xué)校的工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評(píng)估、指導(dǎo)，保證國(guó)家有關(guān)教育方針、政策、法規(guī)的貫徹執(zhí)行和教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這部法規(guī)是這一時(shí)期督導(dǎo)評(píng)估的指導(dǎo)性規(guī)定?！?995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定：國(guó)家實(shí)施教育督導(dǎo)制度對(duì)學(xué)校及其教育機(jī)構(gòu)教育評(píng)估指導(dǎo)。這樣，教育督導(dǎo)與評(píng)估制度第一次法定為我國(guó)教育的一項(xiàng)基本制度，從此為進(jìn)一步建立和完善有中國(guó)特色的教育督導(dǎo)評(píng)估制度提供了法律依據(jù)。”[3]1996年頒布的兩個(gè)文件也指出在進(jìn)行“兩基”督導(dǎo)檢查的同時(shí)，把保障實(shí)施素質(zhì)教育作為督導(dǎo)工作的重要任務(wù)。1998年頒布的《關(guān)于認(rèn)真做好“兩基”驗(yàn)收后鞏固提高工作的若干意見(jiàn)》和1999年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)教育督導(dǎo)與評(píng)估工作的意見(jiàn)》，以及2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》都提出建立和完善“兩基”督導(dǎo)檢查和鞏固提高復(fù)查制度，建立全面推進(jìn)素質(zhì)教育的督導(dǎo)評(píng)估制度和對(duì)地方教育督導(dǎo)行政工作的督導(dǎo)檢查作用。

從這些文件中可以看出，這一時(shí)期教育督導(dǎo)評(píng)估的特點(diǎn)主要以行政監(jiān)督為主，對(duì)“兩基”工作即基本實(shí)施九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲的督導(dǎo)檢查為主。

2.第二階段（2001年-2012年）：由普及向均衡轉(zhuǎn)變的義務(wù)教育督導(dǎo)評(píng)估政策

國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)2001年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育督導(dǎo)工作的意見(jiàn)》規(guī)定建立符合素質(zhì)教育要求的督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制，保證素質(zhì)教育順利實(shí)施。2002年，教育部《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問(wèn)題的通知》首次提出積極推進(jìn)義務(wù)教育階段學(xué)校均衡發(fā)展和各地教育行政部門(mén)、教育督導(dǎo)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)中小學(xué)辦學(xué)管理工作的督導(dǎo)、檢查。2005年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》指出：“建立義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估制度，研究制定督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)各地義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評(píng)估，對(duì)地方各級(jí)人民政府推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的工作開(kāi)展督導(dǎo)檢查，將評(píng)估檢查結(jié)果作為評(píng)價(jià)地方教育工作的重要指標(biāo)”。2010年《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》規(guī)定：“建立和完善對(duì)縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估和表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。各級(jí)教育督導(dǎo)部門(mén)要建立和完善對(duì)政府推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的督導(dǎo)評(píng)估制度”。2012年頒布的《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》指出，建立縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估制度，開(kāi)展對(duì)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣域的督導(dǎo)檢查和評(píng)估認(rèn)定工作。

這一階段的義務(wù)教育督導(dǎo)評(píng)估政策的關(guān)鍵是在“兩基”督導(dǎo)評(píng)估制度的基礎(chǔ)上，逐步建立了縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估政策，成為新時(shí)期義務(wù)教育持續(xù)健康發(fā)展的重要機(jī)制和強(qiáng)有力的手段。

3.第三階段（2012年之后）：進(jìn)一步深入推進(jìn)均衡發(fā)展的義務(wù)教育督導(dǎo)評(píng)估政策

國(guó)務(wù)院2012年頒布的《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》規(guī)定：“加強(qiáng)對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展的督導(dǎo)評(píng)估工作，對(duì)縣域內(nèi)義務(wù)教育在教師、設(shè)備、圖書(shū)、校舍等資源配置狀況和校際在相應(yīng)方面的差距進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估。對(duì)地方政府在入學(xué)機(jī)會(huì)保障、投入保障、教師隊(duì)伍保障以及緩解熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題等方面進(jìn)行綜合評(píng)估。將縣域公眾滿意度作為督導(dǎo)評(píng)估的重要內(nèi)容。省級(jí)政府要根據(jù)國(guó)家制定的縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法，結(jié)合本地實(shí)際，制定本?。▍^(qū)、市）具體實(shí)施辦法和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)”。根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》提出的“制定教育督導(dǎo)條例和進(jìn)一步健全教育督導(dǎo)制度”的要求，國(guó)務(wù)院于2012年10月1日起頒布實(shí)施《教育督導(dǎo)條例》，這是我國(guó)第一個(gè)專(zhuān)門(mén)的、完整的關(guān)于教育督導(dǎo)的法律法規(guī)。

從《教育督導(dǎo)條例》頒布以后，我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估的相關(guān)政策也會(huì)在該條例的指導(dǎo)下，在各個(gè)縣域內(nèi)得到不斷的完善和落實(shí)。

二、我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估政策的發(fā)展特征

1.政策發(fā)布機(jī)構(gòu)等級(jí)逐步提高

從表1中可以看出，由最初的國(guó)家有關(guān)教育的部門(mén)，包括原國(guó)家教委、教育部，到有關(guān)教育督導(dǎo)的行政機(jī)構(gòu)，再到國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人民代表大會(huì)和國(guó)務(wù)院，政策發(fā)布機(jī)構(gòu)的等級(jí)逐步提高。由此可以得出，教育督導(dǎo)評(píng)估，特別是在義務(wù)教育均衡發(fā)展大背景下的督導(dǎo)評(píng)估，越來(lái)越受到社會(huì)的關(guān)注和國(guó)家的重視，體現(xiàn)了督導(dǎo)評(píng)估政策在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的重要作用。

2.政策實(shí)施的主體由單一到多元

“教育政策是一個(gè)涉及不同層級(jí)、不同內(nèi)容的復(fù)雜政策系統(tǒng)，因此教育政策的主體應(yīng)該是多元的，多元主體的地位和作用也應(yīng)該是不相同的，多元主體發(fā)揮著各自重要的作用。”[4]教育政策的主體包括決策主體、咨詢(xún)主體和執(zhí)行主體三個(gè)方面，在我國(guó)，由于教育督導(dǎo)評(píng)估的教育行政類(lèi)別的不同，一直以來(lái)，教育督導(dǎo)評(píng)估的實(shí)施主體是由中央、省、市和縣四級(jí)構(gòu)成的，在中央領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)政府的督導(dǎo)評(píng)估一直被認(rèn)為是政策實(shí)施的主體。《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》指出的把“公眾對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展的滿意度作為評(píng)估認(rèn)定的重要參考”，即讓義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)、教師、學(xué)生家長(zhǎng)、社區(qū)代表以及其他群眾，都來(lái)參與其中作為共同的主體，體現(xiàn)了咨詢(xún)主體地位的提升，有利于主體的多元發(fā)展。

3.政策的內(nèi)容由宏觀到微觀

義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估的內(nèi)容除我國(guó)教育督導(dǎo)政策中督政和督學(xué)相結(jié)合的內(nèi)容以外，由原來(lái)的側(cè)重于“督導(dǎo)”，即對(duì)下級(jí)政府落實(shí)教育法律法規(guī)和國(guó)家教育方針政策，以及義務(wù)教育階段各級(jí)學(xué)校教育教學(xué)工作的督導(dǎo)，到現(xiàn)在的督導(dǎo)和評(píng)估相結(jié)合，提出對(duì)義務(wù)教育校際均衡狀況評(píng)估和對(duì)人民政府推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作的評(píng)估，并且更加具體地提出了評(píng)估的4個(gè)方面和17項(xiàng)指標(biāo)，要求結(jié)合不同的省情作出督導(dǎo)評(píng)估。全方位更具體地指出了督導(dǎo)評(píng)估工作從哪些方面來(lái)做，體現(xiàn)了政策內(nèi)容由宏觀到微觀的發(fā)展。

4.政策程序由自上而下轉(zhuǎn)向自下而上的方式

我國(guó)的教育督導(dǎo)制度政策提出的經(jīng)常性督查、專(zhuān)項(xiàng)督查或綜合督導(dǎo)，一般采取的都是一種自上而下的方式和程序，很少給學(xué)校自身評(píng)估以及其他方面的意見(jiàn)留下足夠的空間?？紤]到地方政府在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展中的作用，以及保證督導(dǎo)評(píng)估質(zhì)量的原則，我國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估的程序，主要采取自下而上的方式進(jìn)行30sRtaMjeG51UYSiRLSKlA==，即縣級(jí)自評(píng)、地市復(fù)核、省級(jí)評(píng)估和國(guó)家認(rèn)定。

5.政策的結(jié)果處理更加公開(kāi)公正

在結(jié)果的處理方面，由原來(lái)的“可以向社會(huì)公布”，到現(xiàn)在“應(yīng)該向社會(huì)公布”，以及在督導(dǎo)評(píng)估法律責(zé)任中，由原來(lái)的“行政處分”，到現(xiàn)在的“依法追究刑事責(zé)任”，都能體現(xiàn)出教育督導(dǎo)評(píng)估逐漸走向公開(kāi)、公平和公正的道路。

三、我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估政策的走向

1.義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估政策走向法制化

義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估制度的法制化建設(shè)體現(xiàn)了我國(guó)“依法治教”的原則。依法治教的內(nèi)容主要包括教育立法、教育普法、教育司法、教育守法、教育法律監(jiān)督和教育法律救濟(jì)等方面。依法治教要求全部的教育活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，所有的教育法律關(guān)系主體在從事各類(lèi)教育活動(dòng)時(shí)都應(yīng)該遵守或不違背法律的規(guī)定和精神。

2012年10月1日開(kāi)始實(shí)行的《教育督導(dǎo)條例》是我國(guó)首部教育督導(dǎo)法規(guī)，標(biāo)志著教育督導(dǎo)走上法制化的軌道。下一步需要做到的就是在《教育督導(dǎo)條例》的指導(dǎo)下，根據(jù)義務(wù)教育均衡發(fā)展各個(gè)省和“教育督導(dǎo)責(zé)任區(qū)”的不同實(shí)際情況，制定出各個(gè)省、直轄市、自治區(qū)范圍內(nèi)的教育督導(dǎo)評(píng)估政策，實(shí)現(xiàn)教育督導(dǎo)評(píng)估政策的法制化建設(shè)，促進(jìn)教育公平，推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

2.義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估政策走向科學(xué)化

從督導(dǎo)人員的專(zhuān)業(yè)化要求的不斷提高和培訓(xùn)機(jī)制的不斷完善，到督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)的不斷具體和細(xì)分化，并逐漸要求定性和定量方法結(jié)合，再到督導(dǎo)評(píng)估方式與具體的真實(shí)情境相結(jié)合，都體現(xiàn)了義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估指導(dǎo)的科學(xué)化發(fā)展。除此之外，還要采取現(xiàn)代化的技術(shù)手段，推動(dòng)各地區(qū)域內(nèi)建立督導(dǎo)評(píng)估信息系統(tǒng)，充分利用義務(wù)教育質(zhì)量檢測(cè)數(shù)據(jù)和結(jié)果，不斷提高督導(dǎo)評(píng)估的有效性和科學(xué)性。只有走向科學(xué)化的督導(dǎo)評(píng)估指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)督導(dǎo)評(píng)估中硬件和軟件的共同發(fā)展，才能保證督導(dǎo)評(píng)估的客觀性和嚴(yán)肅性，更深入地推進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

3.務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估制度走向參與化

義務(wù)教育均衡發(fā)展不僅是國(guó)家教育發(fā)展的戰(zhàn)略性任務(wù)，也是受到全社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估制度開(kāi)始以公眾滿意度作為評(píng)估的重要內(nèi)容，通過(guò)多種手段收集督導(dǎo)評(píng)估的相關(guān)信息，廣泛聽(tīng)取教師、員工、學(xué)生、家長(zhǎng)的意見(jiàn)，吸收社區(qū)和有關(guān)專(zhuān)業(yè)人士參與督導(dǎo)評(píng)估，將公眾參與機(jī)制引入其中，使得督導(dǎo)評(píng)估的結(jié)果能得到當(dāng)?shù)厝罕姷恼J(rèn)可，“可充分發(fā)揮社會(huì)力量和民眾對(duì)教育管理的民主參與，帶動(dòng)社會(huì)和公眾形成參與公共教育權(quán)力的觀念和意識(shí)”[5]，逐步緩解義務(wù)教育均衡發(fā)展的矛盾，促進(jìn)教育公平和社會(huì)和諧。

4.義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估制度走向人本化

教育的發(fā)展最終指向的是人，也就是說(shuō)教育政策的終極價(jià)值在于人的價(jià)值。教育政策主要有四種價(jià)值——政治的價(jià)值、社會(huì)的價(jià)值、教育的價(jià)值和人的價(jià)值，并且有一種由低到高的等級(jí)秩序。我國(guó)的教育政策一直以來(lái)都強(qiáng)調(diào)了前三種價(jià)值，忽視了人的價(jià)值。在提倡素質(zhì)教育的當(dāng)今，應(yīng)該在追求前三種價(jià)值的基礎(chǔ)上更加關(guān)注人的價(jià)值。因此，義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估制度也應(yīng)該在法制化和科學(xué)化的前提下，實(shí)現(xiàn)人本化的發(fā)展，更好地滿足義務(wù)教育階段廣大人民群眾的教育愿望和需求。

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