土地財(cái)政治本之策

財(cái)政部公布的最新數(shù)據(jù)顯示：2012年1—11月累計(jì)，地方政府性基金本級(jí)收入28100億元，同比下降13.9%，主要原因是土地出讓成交額下降，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入23478億元，同比下降17.5%。

但是，與土地相關(guān)的各種稅收卻呈上升態(tài)勢(shì)。房地產(chǎn)營(yíng)業(yè)稅同比增加123億元，增長(zhǎng)58.7％；建筑業(yè)營(yíng)業(yè)稅同比增加83億元，增長(zhǎng)31.8％；土地增值稅207億元，同比增幅高達(dá)71.4％；契稅245億元，同比增長(zhǎng)44.1％；城鎮(zhèn)土地使用稅101億元，同比增長(zhǎng)17.9％；耕地占用稅121億元，同比增長(zhǎng)64.9％。

這也就不奇怪為何樓市陷入越調(diào)越漲的“空調(diào)”怪圈？業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴是根本原因之一。早在2011年初，SOHO中國(guó)董事長(zhǎng)潘石屹在接受微訪談時(shí)就明確表示，其實(shí)控制房?jī)r(jià)如果回到市場(chǎng)上，最重要的還是兩條，一是增加土地的供應(yīng)，二是減少貨幣的供應(yīng)。

頑疾難克

“土地財(cái)政”是近幾年曝光度比較高的詞匯?！巴恋刎?cái)政常常被稱為地方政府的‘第二財(cái)政’”。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員馮興元在接受本刊采訪時(shí)表示，“土地財(cái)政”就是地方政府主要靠征收、儲(chǔ)備和出售土地和其他進(jìn)一步的“土地滾動(dòng)開(kāi)發(fā)”手段，獲得財(cái)政收入和其他城市經(jīng)營(yíng)所得，以維持地方政府的運(yùn)轉(zhuǎn)。

換句話說(shuō)，地方政府運(yùn)作土地獲得收入，以地生財(cái)?shù)耐緩讲煌夂酰撼鲎屚恋孬@取土地出讓金；發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)帶來(lái)附加稅費(fèi)收入；以土地為抵押，獲取融資。在《地方政府競(jìng)爭(zhēng)：理論范式、分析框架與實(shí)證研究》一書(shū)中，馮興元通過(guò)分析地方政府競(jìng)爭(zhēng)的各種作用，解釋各級(jí)地方政府許多偏離正式法規(guī)政策行為的內(nèi)在邏輯，直指土地財(cái)政弊端。

馮興元判斷，土地財(cái)政經(jīng)過(guò)多年發(fā)酵，已經(jīng)成為愈演愈烈的問(wèn)題。他指出，我國(guó)地方政府存在“土地財(cái)政”的沖動(dòng)，與我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政體制和政府體制缺陷有關(guān)，也與我國(guó)城鎮(zhèn)化的背景緊密相連。1994年的分稅制改革導(dǎo)致在其后中央政府逐步大幅度集中各地財(cái)力，導(dǎo)致單個(gè)地方稅種的收入規(guī)模和其占整個(gè)稅收收入的比重都比較小，地方財(cái)源小且不穩(wěn)，對(duì)預(yù)算外和制度外資金、土地財(cái)政和負(fù)債依賴程度較高。以至于中央默許地方政府大量收取預(yù)算外資金收入，包括來(lái)自土地財(cái)政的大量收入，以緩解地方政府的財(cái)力緊張困境。

“我國(guó)的土地征收補(bǔ)償不是根據(jù)土地市場(chǎng)價(jià)值來(lái)補(bǔ)償，而是只按被征收土地的使用權(quán)年限和原用途給予補(bǔ)償，這樣的征地法規(guī)很明顯缺乏公平性和合理性?！瘪T興元強(qiáng)調(diào)，“土地財(cái)政”可以帶來(lái)各種稅費(fèi)收入和城市開(kāi)發(fā)的結(jié)果，從而帶來(lái)更多的外來(lái)投資和繁榮。正因?yàn)榇嬖谶@樣的正向激勵(lì)或者利益，城市政府有著巨大的動(dòng)機(jī)從農(nóng)民手中壓低征地價(jià)格，提高出讓價(jià)格。此外，征地定價(jià)權(quán)統(tǒng)一集中在城市政府手里，無(wú)論定價(jià)高于還是低于尚待發(fā)現(xiàn)的公平市場(chǎng)價(jià)，農(nóng)民往往不會(huì)將它當(dāng)作公平交易，而是視為“強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣”。

因此，馮興元建議農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入招拍掛環(huán)節(jié)，滿足土地需求主體多元化要求，減少政府的土地出讓收入和稅費(fèi)。

無(wú)獨(dú)有偶。全聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)會(huì)長(zhǎng)、富力地產(chǎn)聯(lián)席董事長(zhǎng)張力在接受媒體采訪時(shí)也表示，要降低房?jī)r(jià)，政府應(yīng)該首先取消單一的土地招拍掛制度。

十八大報(bào)告已明確提出，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！皯?yīng)該嚴(yán)格遏制行政壟斷助長(zhǎng)地價(jià)，建立獨(dú)立的房地產(chǎn)價(jià)值評(píng)估體系，發(fā)展獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)對(duì)失地農(nóng)民落實(shí)各種保障措施?！瘪T興元強(qiáng)調(diào)。

地方債懸崖

最近財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安撰文指出，土地出讓純收益占出讓收入還不到1/3，不到地方可用財(cái)力的一成。所以，簡(jiǎn)單地提“土地財(cái)政”，既不客觀，也不科學(xué)，還容易誤導(dǎo)決策。

王保安認(rèn)為從土地的出讓計(jì)劃審批到土地價(jià)格的形成，再到純收益形成，都不屬于財(cái)政職能范圍，甚至與財(cái)政部門(mén)沒(méi)有直接關(guān)系，只是最后集中統(tǒng)計(jì)反映為政府財(cái)政收入。

然而土地出讓金下滑等原因引發(fā)愈演愈烈的地方債務(wù)危機(jī)后果卻不容小覷。馮興元認(rèn)為，目前地方政府總體的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大。地方政府投融資平臺(tái)本身債臺(tái)高筑，杠桿率過(guò)高，再加上“土地財(cái)政”運(yùn)行受到房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策的影響，地方融資平臺(tái)違約風(fēng)險(xiǎn)陡增。

事實(shí)上，2007年5月國(guó)家稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)表明：房地產(chǎn)稅收占全部地方稅收收入的比重不斷提高，當(dāng)時(shí)已平均達(dá)到20%以上，成為地方稅收收入的主力。

首家全國(guó)信用再評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)中債資信評(píng)估有限責(zé)任公司的數(shù)據(jù)顯示，2012年以來(lái)，地方融資平臺(tái)發(fā)債規(guī)模已達(dá)5792.8億元，超出上年全年1500億。地方發(fā)債井噴，但仍然難以滿足各地動(dòng)輒萬(wàn)億的投資資金。

審計(jì)署2011年底的地方債審計(jì)結(jié)果顯示，我國(guó)78個(gè)市級(jí)、99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，資不抵債。審計(jì)署2011年第35號(hào)《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告》顯示，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額2009年比上年增長(zhǎng)61.92%，2010年比上年增長(zhǎng)18.86%，截至2010年底地方政府性債務(wù)余額10.7萬(wàn)億。雖然總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，但局部地區(qū)負(fù)債率已達(dá)到100%，超過(guò)國(guó)際警戒線。

馮興元認(rèn)為，“土地財(cái)政”和地方投融資平臺(tái)在具體運(yùn)作上往往互為助推器，一榮俱榮，一損俱損。恰恰由于地方政府融資平臺(tái)的存在，客觀上助長(zhǎng)了“土地財(cái)政”在目前的維續(xù)與擴(kuò)張?！皩徲?jì)署數(shù)據(jù)顯示，2011、2012年土地出讓金收入下滑，2012、2013年將是地方債務(wù)到期的高峰期，其中2012年地方債務(wù)到期額度為1.84萬(wàn)億，2013年達(dá)到1.22萬(wàn)億?！瘪T興元告訴記者，一些地方政府已深陷債務(wù)泥潭不能自拔，少數(shù)縣市的負(fù)債規(guī)模已經(jīng)是地方本級(jí)財(cái)政收入的10倍以上，這種縣市，只能依賴挪用專項(xiàng)資金、違約或賴賬來(lái)維持生計(jì)，并為此失去政府信用。

為防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，2010年6月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)據(jù)此于2011年4月2日開(kāi)始部署針對(duì)地方融資平臺(tái)貸款的“降舊控新”工作。

“繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管控；堅(jiān)決貫徹落實(shí)國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控政策，繼續(xù)強(qiáng)化房地產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)防控，加強(qiáng)房地產(chǎn)信托風(fēng)險(xiǎn)管理防止個(gè)別領(lǐng)域、個(gè)別地區(qū)的局部性風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)槿中浴⑾到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?！痹谥袊?guó)銀監(jiān)會(huì)召開(kāi)2012年年中監(jiān)管工作會(huì)議及2012年第二次經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)通報(bào)分析會(huì)議上，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)主席尚福林對(duì)該領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)防范要求不可謂不嚴(yán)。

在馮興元眼里，治本之策涉及土地財(cái)政和地方政府投融資平臺(tái)觸及很多深層問(wèn)題。需要確立一系列的規(guī)則來(lái)解決這些問(wèn)題：一是需要允許地方政府負(fù)債，但同時(shí)確立一整套規(guī)則。二是地方政府或者地方政府公司的職能必須是明文列舉的，地方政府公司的設(shè)立原則上禁止，作為例外可以允許，但需要省級(jí)政府對(duì)之進(jìn)行合規(guī)性審查。三是地方政府的治理必須結(jié)合以地方財(cái)政民主制度的運(yùn)行，建立和完善地方財(cái)政民主體制勢(shì)在必行。