地方政府自行發(fā)債與《預(yù)算法》修改

預(yù)算體現(xiàn)國家政權(quán)、政府主體展開活動的方向、范圍與重點，其重要性不言而喻，所以預(yù)算法被人們稱為“準(zhǔn)憲法”。2012年7月上旬，全國人大網(wǎng)站公布了我國《預(yù)算法》修正案草案（二次審議稿），向社會公開征求意見。其中關(guān)于地方政府債務(wù)問題，是本次修法過程中各方面關(guān)注度很高、爭議較大的問題。在肯定此次“二次審議稿”的一系列進步和亮點的同時，我認(rèn)為對其中有關(guān)地方債相關(guān)內(nèi)容的處理上的明顯問題，亦不可不查，值得充分重視和深入探討。

直率地說，我認(rèn)為，二審稿在地方債問題上，改變一審稿的文字表述，完全退回到與要修改的現(xiàn)行《預(yù)算法》一字不差的狀態(tài)（相關(guān)內(nèi)容，二審稿第三十一條與現(xiàn)行法第二十八條完全一模一樣：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”），沒有體現(xiàn)應(yīng)有的立法進步和此次修改《預(yù)算法》這一重要工作的實質(zhì)性要求。

首先需要澄清，一審稿和二審稿關(guān)于地方自行發(fā)債問題上的文字表述的區(qū)別，其實并不是某些媒體所稱的“許發(fā)、不許發(fā)”和“開閘、關(guān)閘”之選擇的不同。兩稿都是在特定前提（“法律和國務(wù)院另有規(guī)定”）之下，允許地方發(fā)債。所以，就兩稿的法條本意和核心內(nèi)容而言，這樣一個規(guī)則是完全一致的，同時就國際層面比較而言，這屬于對地方債實行最嚴(yán)格控制的模式。但二審稿表述到此便戛然而止，刪除了一審稿的以下5個方面十分重要的“正面規(guī)范”內(nèi)容：

1．除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得為他人債務(wù)提供擔(dān)保。這是明確規(guī)定了對于地方負(fù)債、特別是隱性負(fù)債的非規(guī)范擔(dān)保機制的不許可。

2．對地方政府債務(wù)實行限額管理。這是明確規(guī)定了地方債數(shù)量規(guī)模的控制機制。

3．地方政府如發(fā)債，主體是省級政府。這是明確規(guī)定了現(xiàn)階段我國省級政府對于地方債“牽頭負(fù)責(zé)”的特別職責(zé)。

4．地方政府發(fā)債的審批程序為：國務(wù)院確定地方債務(wù)的限額，報經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)后下達，省級政府按國務(wù)院下達的限額舉債，作為赤字列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準(zhǔn)。這里鮮明地規(guī)定了“預(yù)算管債”的基本制度規(guī)則和地方債與地方預(yù)算赤字的技術(shù)處理規(guī)范，特別還明確了人代會作為“最高權(quán)力機關(guān)”對此的審批監(jiān)管職能。

5．地方政府舉債應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的債務(wù)償還資金來源。這是對要與地方債風(fēng)險防控相配套的“償債基金”式防范機制作出了具體規(guī)定。

在我看來，上述5條都有十分清晰、重要的制度規(guī)范內(nèi)容和風(fēng)險防范指向，都很實在和合理，真是不該被刪除。

我們知道，立法的精神實質(zhì)就是在于為現(xiàn)實生活提供法律的規(guī)范、指導(dǎo)和服務(wù)。一部良法，必須最大限度地反映現(xiàn)實生活的客觀需要，來發(fā)揮法律的權(quán)威性和規(guī)范功能的作用。在中國改革開放以來的經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)軌過程中，法條的動態(tài)優(yōu)化勢必要反復(fù)進行（包括根本大法——《憲法》，也是如此），而針對現(xiàn)實生活的發(fā)展創(chuàng)新，把可肯定的改革方向與管理框架相對穩(wěn)定地體現(xiàn)在《預(yù)算法》等修改而成的文字表述上，正是立法、修法工作的實質(zhì)意義之所在。

應(yīng)當(dāng)強調(diào)指出，現(xiàn)行《預(yù)算法》關(guān)于地方債的表述，當(dāng)然并不存在任何原則性的錯誤，其問題恰恰在于太原則、太簡單、太籠統(tǒng)，因而需要修改和補充。在現(xiàn)實生活中，如繼續(xù)維持這一不能適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展的簡要表述，而不相應(yīng)于近年制度創(chuàng)新實踐（包括清理和控制地方政府融資平臺等的隱性負(fù)債、以財政部代理發(fā)行機制而使我國地方債“登堂入室”，以及啟動四省市地方自行發(fā)債試點等）增加對于地方債作正面規(guī)范、指導(dǎo)與約束的內(nèi)容，將是此輪立法修法的無所作為和重大缺陷，是對修法初衷的嚴(yán)重背離。