不要誤讀 G20

時勢造英雄。美國次貸危機引發(fā)的國際金融危機使二十國集團（G20）脫穎而出，成為國際上最引人注目的一種不同國家之間開展對話的平臺。然而，人們對G20的看法和評價卻是五花八門，褒之者有之，貶之者亦有之，誤讀和偏見則更多。

G20是不是無所不能的“上帝”？

有人認為，G20的成員中既有發(fā)達國家，也有新興市場國家，而且其GDP總量、對外貿(mào)易及總?cè)丝诜謩e占世界總量的90%、80%和64%，因此，G20是世界經(jīng)濟領(lǐng)域中的“聯(lián)合國”，其作用和功效是萬能的。它既能在國際金融危機爆發(fā)后協(xié)調(diào)各國宏觀經(jīng)濟政策和提升應(yīng)對危機的信心，也能在刺激世界經(jīng)濟復(fù)蘇、改革國際金融體系、倡導(dǎo)自由貿(mào)易、創(chuàng)造就業(yè)、遏制偷稅漏稅、打擊腐敗和應(yīng)對各種全球問題等方面發(fā)揮重要作用。還有人說，G20的作用不能僅僅局限于世界經(jīng)濟領(lǐng)域，而是應(yīng)該擴展到國際政治領(lǐng)域，在維護人權(quán)、打擊恐怖主義、解決敘利亞問題和其他非經(jīng)濟領(lǐng)域扮演重要的角色。

這或許是良好的愿望。但是，將G20視為呼風喚雨、無所不能的“上帝”顯然會使其誤入歧途。眾所周知，G20問世之初為自己確定的宗旨是為發(fā)達國家和新興市場國家開展平等對話提供一個平臺。誠然，在應(yīng)對國際金融危機的過程中，G20的這一平臺作用非常有效。因此，可以斷言，如果沒有G20的作用，國際金融危機對世界各國的沖擊和傷害可能會更大。但是，我們無法由此而得出G20無所不能的結(jié)論。

將G20的職能擴大到政治領(lǐng)域更是不可取。眾所周知，國際政治領(lǐng)域的各種問題與各國主權(quán)的關(guān)系更為密切。因此，這些問題可能在聯(lián)合國體系內(nèi)更容易解決。否則，G20的經(jīng)濟職能不僅不能得到加強，反而會被削弱。

令人擔憂的是，G20可能會朝著政治化的方向發(fā)展。例如，美國在G20圣彼得堡峰會上與出席會議的10個國家簽署了譴責敘利亞使用化學武器的聲明。這一做法顯然偏離了G20僅僅討論世界經(jīng)濟問題、不干涉他國內(nèi)政的宗旨。如果G20的這一不良趨勢不能被遏制，美國等國今后可能會得寸進尺地發(fā)表類似的聲明，在非經(jīng)濟領(lǐng)域干涉發(fā)展中國家的內(nèi)政。

G20是不是一個“空談俱樂部”？

也有人從一個極端走向另一個極端。與G20無所不能這一觀點相反的是，有人對G20的重要作用不以為然。

在批評G20的各種聲音中，最常聽到的就是對其功效的質(zhì)疑。例如，有人認為，G20是一個“空談俱樂部”，甚至引人注目的G20峰會也僅僅是由握手、集體合影、宴會和聯(lián)合公報等內(nèi)容組成的禮節(jié)性安排而已。

澳大利亞將在2014年成為G20的輪值主席國。澳大利亞的一張報紙寫道：“擔任輪值主席國是一種浪費，既浪費時間和金錢，也浪費政府的資源。對于總?cè)丝诓蛔?000萬的澳大利亞來說，希望從G20中得到什么？唯一可以肯定的是，澳大利亞將耗費大量資金，換來的卻并不見得是澳大利亞國際地位的上升?！?/p>

這一擔憂似乎并非空穴來風。據(jù)報道，在2008年11月的G20華盛頓峰會上，賓客們喝的是每瓶499美元的美國思福山坡精選赤霞珠干紅葡萄酒。在2009年4月的G20倫敦峰會上，東道主為與會者安排了一次名廚掌勺的晚宴。所有來賓都吃到了來自謝特蘭的有機三文魚、威爾士的羊肉和英國各地的時鮮蔬菜。但這一頓晚宴使英國納稅人付出了50萬英鎊。

豐盛的宴會委實使G20成員的領(lǐng)導(dǎo)人大飽口福，但將G20貶為浪費時間和精力的“空談俱樂部”也是欠妥的。眾所周知，除了及時而有效地應(yīng)對國際金融危機以外，G20還取得了其他成就。例如，為強化金融監(jiān)管，G7成立的金融穩(wěn)定論壇（FSF）在G20倫敦峰會上升格為金融穩(wěn)定理事會（FSB）。又如，G20倫敦峰會還決定為恢復(fù)經(jīng)濟增長而籌措1.1萬億美元；再如，2010年10月舉行的G20財長和央行行長會議就國際貨幣基金組織份額改革達成協(xié)議，確認向新興市場國家轉(zhuǎn)移6%的投票權(quán)。

由此可見，我們既不能將G20視為無所不能的“上帝”，也不能將其貶為“空談俱樂部”。

機制化會不會削弱G20的靈活性？

國際上的任何一種多邊對話平臺都面臨著機制化或非機制化的選擇。迄今為止，G20采納的是非機制化形式。例如，雖然G20峰會、財長和央行行長會議能經(jīng)常性地舉行，而且還能在會后發(fā)表公報或聯(lián)合聲明等重要文件，但這些文件毫無約束力可言。此外，由于沒有常設(shè)秘書處，主席國采用輪值制，作用僅為一年。

非機制化的優(yōu)勢是靈活性大。而且，每一次對話達成的共識（如“聯(lián)合聲明”、“公報”或“行動計劃”）對參與者無法律上的約束力，輪值主席國在確定對話的議題時也有很大的隨意性，并受自身偏好的影響。然而，這樣一種對話平臺很容易成為“空談俱樂部”。因此，為提高G20的有效性，并使其在推動全球經(jīng)濟治理的過程中發(fā)揮更為重要的作用，G20擬從目前的非機制化向機制化發(fā)展。

機制化又分高度機制化和低度機制化。高度機制化既有常設(shè)秘書處，又有規(guī)范參與者行為的條約。而且，這些條約還具有法律上嚴格的約束力。相比之下，低度機制化則未必擁有這樣的條約，但須建立一個常設(shè)秘書處，由其確定議題和議事日程、處理日常事務(wù)、協(xié)調(diào)各方立場以及檢查歷屆峰會的“行動計劃”的實施。

有人認為，機制化會削弱G20的靈活性。這一擔憂或許并非空穴來風，但是，為了增加G20的有效性，減少一些靈活性或許是必要的。

其實，低度機制化對G20的靈活性的影響不會很大。相反，在實行低度機制化后，G20開出的空頭支票可能會少一些，有效性則會增加。這樣的“一石二鳥”，何樂而不為？

中國能否扮演新興市場國家的“領(lǐng)導(dǎo)者”？

在2013年8月中國人民大學舉辦的一次討論G20的國際會議上，來自印度的一位學者說：“中國應(yīng)該在G20中扮演新興市場國家的‘領(lǐng)導(dǎo)者’角色?！?/p>

確實，在國際上，贊賞中國在G20中發(fā)揮積極作用的表揚不在少數(shù)，呼吁中國在G20中為其他新興經(jīng)濟體扮演“領(lǐng)頭羊”角色的呼聲也不絕于耳。但是，我們對自己在G20中發(fā)揮什么樣的作用或扮演什么樣的角色，應(yīng)該有一清醒的認識。

不容否認，自G20問世以來，中國一直在積極參與其各種活動，還于2005年10月主辦過第七屆G20財長和央行行長會議，中國國家主席也從未缺席過G20峰會，并且在每一次峰會上，中國領(lǐng)導(dǎo)人都提出了贏得國際社會好評的各種政策建議。但是，如要中國在G20中扮演新興市場國家的“領(lǐng)導(dǎo)者”角色，委實不切實際。這主要是因為：第一，“韜光養(yǎng)晦”依然是中國外交戰(zhàn)略的組成部分之一；第二，新興經(jīng)濟體的利益訴求各不相同，中國難以協(xié)調(diào)也無法為他國“代言”。

當然，中國不做“領(lǐng)頭羊”并不意味著中國可以明哲保身。為了提升新興市場國家在G20中的地位，中國應(yīng)該加強與其他新興市場國家的磋商，多多協(xié)調(diào)立場。正是為了達到這一目的，中國領(lǐng)導(dǎo)人在G20峰會上不必僅僅與其他4個“金磚國家”舉行非正式會晤，而是應(yīng)該與其他10個新興市場國家舉行非正式會晤，以協(xié)調(diào)新興市場國家在G20事務(wù)和其他重大國際問題上的立場。

此外，為了在G20中發(fā)揮更大的作用，中國還應(yīng)該認真考慮以下幾種可能性：一是力爭在2016年成為G20輪值主席國；二是多與輪值主席國溝通，以便使其在制定峰會的議程時多多考慮發(fā)展中國家的利益；三是在G20峰會、財長及央行行長會議和G20的其他一些重要會議上，中國應(yīng)該呼吁有關(guān)國家信守諾言，使2010年制定的IMF改革方案得到及時、有效的落實。

G20向何處去？

G20是在國際金融危機這一特定的背景下問世的，因此它有時被譽為世界經(jīng)濟的“救生艇”、“消防隊”。國際金融危機結(jié)束后，G20的作用日益減弱，甚至不復(fù)存在。因此，G20的角色和功能必須轉(zhuǎn)換。

在轉(zhuǎn)換G20角色和功能的過程中，必須堅持以下幾個原則：一是要確保G20繼續(xù)關(guān)注世界經(jīng)濟增長和各國宏觀經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)，更加旗幟鮮明地反對貿(mào)易保護主義；二是要遏制G20的政治化趨勢，反對少數(shù)國家將其當作干預(yù)他國內(nèi)政的工具；三是要少開“空頭支票”，通過實現(xiàn)G20的低度機制化，進一步強化其功能；四是要提高G20的合法性，多與G20大門之外的170多個國家磋商和溝通，盡可能地照顧其利益訴求。