北京“管狗史”

　　近70歲的秦肖娜，首都愛(ài)護(hù)動(dòng)物協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，被稱(chēng)為“京城第五傻”，因?yàn)閰⑴c京哈高速救狗事件而被人們知曉。
　　此前，除了關(guān)注流浪狗、流浪貓等問(wèn)題，她還曾經(jīng)參與阻止了北京引進(jìn)美式和西班牙斗牛項(xiàng)目、建設(shè)華北最大狩獵場(chǎng)、加拿大海豹制品進(jìn)口中國(guó)等等國(guó)際動(dòng)物保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的工作。
　　秦肖娜介入養(yǎng)狗問(wèn)題，最早還是在上世紀(jì)90年代初。當(dāng)時(shí)，北京出臺(tái)了較為嚴(yán)厲的養(yǎng)犬管理規(guī)定，引發(fā)持續(xù)數(shù)年的爭(zhēng)議，一直到2003年終于進(jìn)行了修改。如今10年過(guò)去了，新的養(yǎng)犬管理辦法即將出臺(tái)。
　　北京的犬只管理問(wèn)題到底關(guān)節(jié)何在？秦肖娜日前接受了本刊的采訪。
　　
　　第一部養(yǎng)犬條例的前前后后
　　《瞭望東方周刊》：北京市出臺(tái)關(guān)于養(yǎng)犬的規(guī)定已有近20年，它的過(guò)程和趨勢(shì)是怎樣的?
　　秦肖娜：說(shuō)起北京的養(yǎng)犬管理法規(guī)，是從1994年開(kāi)始的。90年代以后，北京養(yǎng)犬越來(lái)越多。當(dāng)時(shí)北京是不允許養(yǎng)狗的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就上門(mén)打死。有的就在大街上打。這種打狗行為引起國(guó)內(nèi)國(guó)外的質(zhì)疑。1993年北京第一次申辦奧運(yùn)會(huì)，以當(dāng)時(shí)北京市委書(shū)記為團(tuán)長(zhǎng)的申辦代表團(tuán)出去，常被媒體質(zhì)問(wèn)北京市打狗的問(wèn)題。這樣，北京就想出臺(tái)一個(gè)法規(guī)，立法的目的其實(shí)還是限制養(yǎng)狗。如果不遵守這個(gè)法規(guī)，狗就要打掉。這樣，其實(shí)打狗就有法律依據(jù)了。1994年9月至10月，全社會(huì)大討論是不是允許養(yǎng)犬。在這個(gè)基礎(chǔ)上，制訂了《北京市嚴(yán)格限制養(yǎng)犬規(guī)定》，它是北京市第一次對(duì)養(yǎng)犬立法，也是全國(guó)第一個(gè)。
　　這個(gè)法規(guī)存在一些問(wèn)題。其中有一些規(guī)定并沒(méi)有考慮上位法的相關(guān)規(guī)定。比如說(shuō)收費(fèi)的問(wèn)題，發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)后的處理，還有養(yǎng)犬人的合法權(quán)益，沒(méi)收、收容的犬只管理等等。收5000元登記費(fèi)和每年2000元注冊(cè)費(fèi)的根據(jù)是什么？當(dāng)年5000元錢(qián)是不少的錢(qián)，一般老百姓交不起，那就打你的狗，這是為了使打狗合法化。因?yàn)楫?dāng)時(shí)社會(huì)上許多人，是非常反對(duì)養(yǎng)犬的。我們主張人權(quán)，不主張狗權(quán)。等等。
　　這個(gè)條例在全國(guó)起了一個(gè)帶頭作用。后來(lái)廣州收1萬(wàn)塊錢(qián)。這就是用高收費(fèi)的辦法，達(dá)到減少養(yǎng)犬的目的。但是這個(gè)管理法規(guī)出來(lái)以后，養(yǎng)犬的人越來(lái)越多，而且都不交費(fèi)。
　　當(dāng)時(shí)這個(gè)政策的出臺(tái)，提議案的是北京百貨大樓賣(mài)襯衫的售貨員，是北京市人大代表。據(jù)她說(shuō)下夜班她被狗嚇到過(guò)。當(dāng)時(shí)主流媒體也在大力宣傳狗的害處，如：“養(yǎng)狗、養(yǎng)貓是資產(chǎn)階級(jí)行為，玩物喪志，有錢(qián)人才養(yǎng)狗”，“狗在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期幫助日本鬼子，是狗奸”，“狗毛也帶狂犬病菌，空氣也傳染”等等言論都出現(xiàn)在主流媒體上。
　　但是，也有相當(dāng)多的居民反對(duì)打狗、高額收費(fèi)等做法。我當(dāng)時(shí)在北京電視臺(tái)，就這個(gè)題目做過(guò)專(zhuān)題。在市政協(xié)討論時(shí)，幾乎所有的委員都反對(duì)。在市人大，當(dāng)時(shí)也是一半對(duì)一半的意見(jiàn)，爭(zhēng)議非常大。希望能夠?qū)捜輰?duì)待動(dòng)物的，基本上都是知識(shí)分子，學(xué)者、資深媒體人。盡管有不少人反對(duì)，當(dāng)時(shí)還是通過(guò)了這個(gè)規(guī)定。
　　
　　干部在轉(zhuǎn)變
　　《瞭望東方周刊》：后來(lái)為何能夠得到修改？
　　秦肖娜：這個(gè)規(guī)定出臺(tái)后爭(zhēng)議很大。我們每年都通過(guò)代表委員們向人大、政協(xié)提案。由于法規(guī)一直都沒(méi)有修改，還是年年打狗。這損害了北京的國(guó)際形象和社會(huì)安定。我們非常焦急和憂(yōu)慮。
　　2001年，我鼓了好大的勇氣，向當(dāng)時(shí)的市委書(shū)記反映了收狗費(fèi)的問(wèn)題，因?yàn)檫@是突破點(diǎn)。這位領(lǐng)導(dǎo)后來(lái)到全國(guó)政協(xié)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)。我在一個(gè)活動(dòng)上見(jiàn)到他，反映說(shuō)收5000塊錢(qián)管理費(fèi)。他反應(yīng)的第一句話(huà)讓我很感動(dòng)。他說(shuō)：“這么高的費(fèi)用！老百姓能交得起嗎？”我說(shuō)，“是啊，交不起就打狗。”我說(shuō)因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題，影響了我們北京市政府、北京市官員的形象。他說(shuō)，這個(gè)事得調(diào)研一下。
　　到了“十一”之前，又是全市打狗。2001年9月下旬，有家報(bào)紙?jiān)诘谝话娴橇艘环鶐缀跽娴恼掌粋€(gè)警察拿著棍子打狗，一個(gè)“小京巴”躲在車(chē)輪后面。標(biāo)題是《北京開(kāi)始治理違規(guī)養(yǎng)犬》。一個(gè)志愿者連夜送給我，我很氣憤也很郁悶，社會(huì)各界人士呼吁了這么多年，就一點(diǎn)都沒(méi)用嗎？就在報(bào)紙的白縫那兒寫(xiě)了幾個(gè)字，“書(shū)記，請(qǐng)您閱，這是對(duì)我們北京市工作的表?yè)P(yáng)呢，還是批評(píng)？百姓說(shuō)，現(xiàn)在我們就是綁票，不給錢(qián)就撕票?！比缓蠛灹宋业拿郑诙炀退徒o他。我記得當(dāng)時(shí)是禮拜天上午，他馬上就說(shuō)，星期一讓秘書(shū)處理這件事。過(guò)了“十一”就開(kāi)始了全市的調(diào)研。
　　北京市法制辦就在各區(qū)、街道辦事處進(jìn)行調(diào)研、座談，聽(tīng)取各方面意見(jiàn)。我參加了西城區(qū)月壇街道的討論，當(dāng)時(shí)居委會(huì)的一個(gè)老太太的發(fā)言給我留的印象非常深。她說(shuō)：“收這么高的費(fèi)用，我們不知道這費(fèi)用哪去了。把這些錢(qián)給我們一些，肯定比現(xiàn)在管得好?！?br/>　　這筆錢(qián)一年大概能收多少？2001年我們協(xié)會(huì)和市政協(xié)的一個(gè)副主席、一個(gè)老主席，還有市人大的領(lǐng)導(dǎo)，以及一些政協(xié)委員一共十多個(gè)人，到公安局養(yǎng)犬辦去調(diào)研。收的錢(qián)都用到什么地方了？每年人大、政協(xié)委員都在質(zhì)詢(xún)這個(gè)問(wèn)題。那天，在我們的追問(wèn)下，當(dāng)時(shí)的北京市公安局治安總隊(duì)犬類(lèi)管理科科長(zhǎng)說(shuō)，2000年是1億8千萬(wàn)。
　　《瞭望東方周刊》：從剛才的故事看，城市管理者對(duì)于養(yǎng)犬管理的看法產(chǎn)生了很大影響？
　　秦肖娜：是這樣。城市的管理工作很大程度上取決于城市管理者是否具有人文關(guān)懷理念，這也決定著有關(guān)政策。
　　王岐山同志當(dāng)市長(zhǎng)的時(shí)候，兩次批復(fù)了我們協(xié)會(huì)的報(bào)告，最后由北京市財(cái)政撥出一部分經(jīng)費(fèi)資助民間組織和個(gè)人給流浪貓做絕育。這在全國(guó)是首例，開(kāi)了好頭。在國(guó)際上增加了北京的美譽(yù)度。
　　有人文關(guān)懷理念的領(lǐng)導(dǎo)，和他溝通，他會(huì)理解。過(guò)去春秋兩次例行投放毒鼠藥，在水、土中的積累污染環(huán)境，增加了不安全因素。毒鼠藥也和兒童患白血病直接有關(guān)。我們?cè)谶@方面與領(lǐng)導(dǎo)溝通過(guò)并提了建議，領(lǐng)導(dǎo)很支持。市衛(wèi)生局從2008年已經(jīng)接受我們的提議，不再外環(huán)境撒放毒鼠藥了。這次修改養(yǎng)犬法，我寄予希望和期待。
　　民間組織應(yīng)參與養(yǎng)犬管理
　　《瞭望東方周刊》：這次養(yǎng)犬管理辦法修訂的焦點(diǎn)是什么？
　　秦肖娜：焦點(diǎn)是以什么樣的理念來(lái)主導(dǎo)修改。我們首都愛(ài)護(hù)動(dòng)物協(xié)會(huì)剛剛給市人大常委會(huì)主任寫(xiě)了一個(gè)報(bào)告，因?yàn)槁?tīng)說(shuō)目前這件事情是委托給社科院法學(xué)研究所在做。交給第三方機(jī)構(gòu)去做，我不反對(duì)。但是制訂一個(gè)動(dòng)物管理的法規(guī)，不是純粹從法律上講，還要符合北京這個(gè)世界城市管理理念，具備關(guān)于動(dòng)物的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和懂得動(dòng)物福利。要懂具體操作的空間。比如，規(guī)定成年狗超過(guò)35厘米就不準(zhǔn)養(yǎng)，這顯然是不夠了解動(dòng)物常規(guī)知識(shí)的人決定的。因?yàn)楣酚袥](méi)有進(jìn)攻性不在于大小，比如我們用的工作犬都是金毛之類(lèi)的大型犬。我們希望這次法律修改，一定要更新理念。
　　還有，收登記費(fèi)1000元，根據(jù)是什么？依據(jù)是什么？90年代是一拍桌子說(shuō)5000，后來(lái)幾個(gè)人大代表在一起說(shuō)5000太多，就1000吧。修改管理法規(guī)，要有理性的、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)任、沒(méi)有利益關(guān)聯(lián)的社會(huì)公益組織參與，可能會(huì)增加客觀性。我們已經(jīng)提交了一份參與法規(guī)修改的申請(qǐng)書(shū)。
　　《瞭望東方周刊》：按現(xiàn)行法規(guī)，養(yǎng)犬管理由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，對(duì)此您是怎么看待的？
　　秦肖娜：由公安局來(lái)管狗還是有些問(wèn)題。因?yàn)?0年代時(shí)想要消滅北京城里的狗，用很強(qiáng)勢(shì)的辦法就是讓公安機(jī)關(guān)來(lái)管。
　　這個(gè)辦法制定出來(lái)后，全國(guó)又都在學(xué)，形成了一種慣性。其實(shí)公安機(jī)關(guān)是強(qiáng)制性的專(zhuān)政機(jī)構(gòu)，在不違法情況下，公安機(jī)關(guān)就不用出來(lái)管。我們目前在河北省威縣嘗試把狗的收容等功能交給民間組織，南京也在這樣做。民間組織不用那么多的費(fèi)用；第二個(gè)，民間組織有動(dòng)物福利的理念和常識(shí)，就會(huì)做得更好一些；第三個(gè)，民間組織有公開(kāi)性，是透明的，大家誰(shuí)都可以監(jiān)督；第四個(gè)，民間組織有熱情，都是志愿者，都是自己的時(shí)間、金錢(qián)來(lái)做這件事，有社會(huì)責(zé)任感，能杜絕政府做這件事的一些弊端。我們一直在呼吁把狗收容交給民間組織，狗的登記可以暫時(shí)由公安部門(mén)負(fù)責(zé)?，F(xiàn)在養(yǎng)犬人的素質(zhì)是不一樣的，在目前階段，用公安部門(mén)登記還是應(yīng)該的。但是收容，應(yīng)該由政府支持民間組織來(lái)做。這樣做對(duì)政府有好處。
　　管理不好容易引發(fā)社會(huì)矛盾
　　《瞭望東方周刊》：對(duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，養(yǎng)犬管理到底意味著什么？一筆比較巨大的收入？一種負(fù)擔(dān)？抑或是一種可能影響社會(huì)和諧的因素？……
　　秦肖娜：養(yǎng)犬管理應(yīng)該是城市管理工作的一個(gè)內(nèi)容，出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是預(yù)防疾病，保護(hù)民眾的身心健康。目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)和諧，人與人的和諧，人與動(dòng)物和諧。這就需要有一個(gè)從和諧出發(fā)的管理辦法。一個(gè)主導(dǎo)思想就是約束人的行為，包括養(yǎng)犬的和不養(yǎng)犬的人的行為。人的不文明行為在各個(gè)領(lǐng)域都存在，與動(dòng)物沒(méi)有關(guān)系。養(yǎng)寵物就像醉駕與車(chē)沒(méi)有關(guān)系一樣，所以一定要約束人的行為而不是消滅動(dòng)物。
　　《瞭望東方周刊》：現(xiàn)在有一個(gè)問(wèn)題是，很多市民也反對(duì)養(yǎng)犬?；蛘哒f(shuō)，確實(shí)因?yàn)閯e人養(yǎng)犬干擾了他們的生活，如何尊重他們的意見(jiàn)和權(quán)利呢？
　　秦肖娜：養(yǎng)犬引起鄰里糾紛和其他原因引起的糾紛是一樣的。目前社會(huì)轉(zhuǎn)型，民眾各種價(jià)值觀交錯(cuò)也反映到養(yǎng)犬的問(wèn)題上來(lái)。
　　矛盾是雙方的，我們的社會(huì)需要對(duì)人寬容，也需要對(duì)動(dòng)物的寬容。除了極個(gè)別的情況和故意縱狗咬人外，動(dòng)物一般都不會(huì)主動(dòng)進(jìn)攻人。我們的社會(huì)缺乏和動(dòng)物相處的善意和常識(shí)。我們?cè)槿脒^(guò)一個(gè)案子，就是崔美善老師因管理院子里的流浪貓被告上法庭。原告見(jiàn)到院里的貓狗就會(huì)感到對(duì)他有威脅，甚至有棵桑樹(shù)也覺(jué)得有威脅，就去砍掉。十幾年來(lái)一直為這些事打官司鬧糾紛。只有大多數(shù)人知道為別人著想了，社會(huì)才會(huì)和諧，我們每個(gè)人才會(huì)安寧。這不光是對(duì)養(yǎng)犬人說(shuō)的。社會(huì)急需公民意識(shí)教育和善良教育。
　　《瞭望東方周刊》：現(xiàn)在由于城鄉(xiāng)結(jié)合部改造等原因，導(dǎo)致城市流浪狗數(shù)量激增，對(duì)此您有什么建議？
　　秦肖娜：城市流浪動(dòng)物的主要來(lái)源之一就是拆遷。建議政府把解決動(dòng)物的問(wèn)題列入拆遷工作，一是要求民眾帶著自己的動(dòng)物走并給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。二是不帶動(dòng)物的扣除一定拆遷款作為動(dòng)物保護(hù)組織收養(yǎng)的費(fèi)用。三是在做拆遷戶(hù)的調(diào)查時(shí)同時(shí)登記動(dòng)物的數(shù)量。第四，政府出資發(fā)動(dòng)民間組織在城鄉(xiāng)結(jié)合部為村民的狗做免疫和絕育。
　　流浪動(dòng)物的管理是考驗(yàn)一個(gè)城市的人文理念和管理能力的標(biāo)志，在一些不發(fā)達(dá)國(guó)家也有做得很好的，比如印尼、尼泊爾、南美和非洲的一些國(guó)家。只要我們改變思路，認(rèn)真去做，發(fā)揮民間志愿者和協(xié)會(huì)的力量，會(huì)逐步做好