政府與市場：握手還是掰手腕

2013年全國兩會上，住建部部長面對媒體對住房問題的發(fā)問而拱手作揖，工商總局局長談及食品安全問題幾欲落淚。

作為政府管理部門，市場監(jiān)管的重重難題讓他們成為媒體追問的對象。

3月4日，在2013年醫(yī)藥界全國人大代表、政協(xié)委員“聲音-責(zé)任”座談會上，中國醫(yī)藥企業(yè)協(xié)會會長于明德代表24家行業(yè)組織發(fā)言時說：“盡管深化改革已經(jīng)取得了較大進展，但是距離黨中央提出的目標還有較大差距。例如藥品政府招標采購問題多多，政府不滿意、醫(yī)院不滿意，百姓不滿意、企業(yè)不滿意?！?/p>

全國人大代表、輔仁藥業(yè)集團董事長朱文臣在談到政府招標采購的時候，問道：“政府的角色到底是什么？”

政府在經(jīng)濟活動中的作用一直是人們關(guān)注的焦點。

當(dāng)年亞當(dāng)·斯密的市場自由化理論被20世紀30年代世界性的經(jīng)濟危機宣告并非萬能，而凱恩斯的干預(yù)主義隨后又被20世紀70年代的石油危機證明有些失效。

在市場經(jīng)濟條件下，政府到底應(yīng)該如何管市場？如何合理界定政府與市場的邊界？這個令人糾結(jié)的追問，在中國已討論了三十多年，在西方發(fā)達國家則持續(xù)了幾百年。

新一輪機構(gòu)改革，又將如何調(diào)整政府與市場的關(guān)系？

政府和市場不是“掰手腕”

從引入市場機制，到確立社會主義商品經(jīng)濟，再到1992年十四大報告明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，中國的市場化改革已經(jīng)走過30多年，但現(xiàn)階段的諸多問題依然繞不開政府和市場的關(guān)系。

在經(jīng)歷30多年的改革開放歷程后，大多數(shù)人已超越了“非此即彼”的理念，而是以“互補”去理解政府和市場之間的關(guān)系，提倡政府與市場握手，而不是互相博弈“掰手腕”。

事實證明，政府不能完全放任市場。上世紀80年代中后期，各地發(fā)展經(jīng)濟呼聲高漲，當(dāng)時一些地方政府在“有水快流”策略下，把資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展完全交給了市場，結(jié)果導(dǎo)致了小煤窯、小礦山遍地開花，并發(fā)癥、后遺癥至今還未完全消除。

20世紀90年代初，當(dāng)中國選擇社會主義市場經(jīng)濟道路時，經(jīng)濟學(xué)家紛紛預(yù)測，中國的市場經(jīng)濟成功與否，取決于在整個過程中能否處理好政府這只“看得見的手”與市場“看不見的手”的關(guān)系。

1993年，黨的十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》確定了社會主義市場經(jīng)濟體制基本框架的“五大支柱”，其中之一就是“轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟的職能，建立以間接手段為主的完善的宏觀調(diào)控體系，保證國民經(jīng)濟的健康運行”。

然而，市場機制發(fā)揮作用的過程中，“必要的國家干預(yù)”并不是那么容易就能把握好。

中山大學(xué)政治與公共事物管理學(xué)院教授蔡立輝對《瞭望東方周刊》記者表示：“中國的市場進程尚未完成。要素市場還不完善，市場調(diào)節(jié)的力度還不夠大，整體上政府主導(dǎo)色彩還較濃。有些時候政府干預(yù)過度，有時候干預(yù)不當(dāng)，還沒有完全從無所不干的萬能政府中擺脫出來?！?/p>

中國政府對于經(jīng)濟和市場的嚴格把控曾使西方一些國家不承認中國的市場經(jīng)濟地位，然而，2008年源自美國的全球金融危機，卻促使外界重新認識和思考經(jīng)濟學(xué)的若干重大理論問題，尤其是“中國模式”所呈現(xiàn)的政府與市場的關(guān)系。

“東亞模式”曾證明了強勢政府對于推動經(jīng)濟發(fā)展的重要作用，但1997年亞洲金融危機卻較為集中地反映出“成也政府，敗也政府”。有經(jīng)濟學(xué)家稱：在經(jīng)濟高速成長初期，政府的強勢作用邊際效益遞增；在市場機制逐步成熟的后續(xù)時期，政府作用就將呈現(xiàn)邊際效益遞減。

“政府要高效適度地管理市場，在理念上要清醒地認識到，除了要保持宏觀經(jīng)濟政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，還必須保持市場化的方向。與此同時，在嚴明的法治保障下，建立人員精干、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效的管理機構(gòu)?！敝袊鐣茖W(xué)院經(jīng)濟研究所研究員王振中對《瞭望東方周刊》表示。

放權(quán)給市場

中國的政府與市場的關(guān)系調(diào)整，一個重要的觀察點就是數(shù)輪機構(gòu)改革對于政府轉(zhuǎn)變職能的促動。

上世紀50年代中期，中國形成了與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的全能型政府管理體制，政府包辦了一切社會事務(wù)，尤其是經(jīng)濟事務(wù)。

此后機構(gòu)改革屢現(xiàn)，但其演變始終局限于中央和地方誰的權(quán)力大一些，是以“條條”管理為主還是以“塊塊”管理為主，機構(gòu)和人員的“瘦身”也常常反彈。

1978年之后進行的六次國務(wù)院機構(gòu)改革，試圖針對當(dāng)時情況解決不同的問題。而前三次沒有達到預(yù)定目標，陷入“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”怪圈之中。

許多身在政府機構(gòu)中的人甚至一度認為“先改先吃虧、誰改誰吃虧、改了也白改，機構(gòu)改革就是減人”；起初在實踐上有過急進，在未觸動高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的情況下大幅精簡機構(gòu)，從而出現(xiàn)了一批“翻牌公司”，一定程度上導(dǎo)致權(quán)力進入市場。

1988年政府機關(guān)改革提出“轉(zhuǎn)變職能”，才真正抓住了政府機構(gòu)改革的重點，同時以定職能、定機構(gòu)、定編制的“三定”形式進行機構(gòu)改革。

經(jīng)歷六輪機構(gòu)改革，中國政府的組織設(shè)置和運行模式已經(jīng)發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)型，基本脫離了計劃經(jīng)濟體制下高度管制的全能主義政府模式。

但問題仍然存在。

中國社科院經(jīng)濟研究所研究員王振中告訴《瞭望東方周刊》，在工商業(yè)環(huán)境方面，可以用11個指標來判斷中國政府職能的寬窄程度：

在創(chuàng)辦企業(yè)的程序數(shù)量、創(chuàng)辦企業(yè)所需時間等4個方面，中國的程序多和時間長，表明我們的管理效率低于世界平均水平；而在創(chuàng)辦企業(yè)成本占人均收入的百分比、企業(yè)為合法劃撥財產(chǎn)所需要辦理的手續(xù)數(shù)量、企業(yè)為合法劃撥財產(chǎn)保障產(chǎn)權(quán)所需要天數(shù)、履行合同的程序數(shù)量、履行合同所需要的時間、保護投資者的披露指數(shù)、企業(yè)破產(chǎn)清算的時間等7個方面，中國的管理效率要高于世界平均水平。

“從這11個指標來判斷，中國政府職能效率有64%已經(jīng)達到世界平均水平?！蓖跽裰姓f。

他認為，政府職能還需進一步調(diào)整。在政府對市場的管理干預(yù)與市場對資源的基礎(chǔ)配置的矛盾中尋求平衡點時，政府所要做的是矯正市場的暫時失效，以便盡快恢復(fù)并充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，而不可長久代替市場。

“大部制”核心之一在于遏止“權(quán)力超限巨無霸”

治愈政府“機構(gòu)龐大、人員臃腫”這一官僚機構(gòu)通病的藥方即是機構(gòu)改革。鄧小平在1980年就著重從反對官僚主義、提高行政效率的角度提出了機構(gòu)改革的問題，他說，“精簡機構(gòu)是一場革命”。

改革開放后，中國第一次政府機構(gòu)改革始于1982年，核心是廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，精簡各級領(lǐng)導(dǎo)班子，加快干部年輕化，以提高政府工作效率。

1988年，在“推動政治體制改革，深化經(jīng)濟體制改革”的大背景下，機構(gòu)改革提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”的命題，但是由于復(fù)雜的國際國內(nèi)政治經(jīng)濟環(huán)境，轉(zhuǎn)變政府職能在實踐中沒有適時“破題”。

1993年，以“適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的需要”為目的的機構(gòu)改革中，機構(gòu)設(shè)置并沒有大刀闊斧地合并、撤銷，反而保留、增加了不少。一個典型的例子是，1988年成立的能源部被撤銷，分拆成了電力部和煤炭部兩個機構(gòu)。

1998年的機構(gòu)改革主要針對“政企不分”的弊病，被認為是2008年大部制改革之前，最為廣泛且最有力度的一次機構(gòu)改革，突出體現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門，如電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部等10個部門。這在一定程度上打破和消除了政企不分的組織基礎(chǔ)。

2003年，改革的目標定為“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”，重點是建立了國資委、銀監(jiān)會、商務(wù)部和國家食品藥品監(jiān)督管理局，并調(diào)整國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局為國家直屬機構(gòu)。

2008年，中國的大部制改革破題，明確提出了轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”政府的具體目標。大部制是相對于“窄職能、多機構(gòu)”的小部制而言，其特征是“大職能、寬領(lǐng)域、少機構(gòu)”。

從5年來的大部制改革實踐看，尚未根本改變“九龍治水”的局面。

2013年2月底召開的中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第二次全體會議強調(diào)了“行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求，要深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，健全部門職責(zé)體系，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！薄疤幚砗谜褪袌觥⒄蜕鐣?、中央和地方的關(guān)系”。

由此，中國在大部制的方向上又邁進一步。

“大部體制的最主要目的并不在于精簡機構(gòu)和裁減人員，而是為了集中和綜合決策，提高決策的科學(xué)性和有效性。大部體制應(yīng)該堅決實行決策、執(zhí)行和監(jiān)督分開，避免出現(xiàn)既決策、又執(zhí)行、也監(jiān)督的‘權(quán)力超限巨無霸’?！辈塘⑤x表示。