廣州“39號(hào)文”未了局

3月29日下午，廣州市政府官方網(wǎng)站正式公開了“39號(hào)文”（全稱《印發(fā)城市建設(shè)投融資體制改革方案的通知》穗府〔2008〕39號(hào)，以下簡稱“39號(hào)文”）。至此，從2008年10月19日出臺(tái)以來，蒙在“39號(hào)文”頭上的神秘面紗終于被掀開。

作為回應(yīng)，“39號(hào)文”事件的重要推手，廣東省政協(xié)委員孟浩旋即踐諾，翌日當(dāng)眾剃掉他“憤怒的”胡子。

此時(shí)距2011年5月16日《瞭望東方周刊》獨(dú)家首發(fā)《廣州“神秘39號(hào)文”》報(bào)道，已近兩年。

“39號(hào)文”始末

“39號(hào)文”于2008年10月19日出臺(tái)，其內(nèi)容及政策目的如今已為公眾熟知，即“破解城市發(fā)展難題，創(chuàng)新城市建設(shè)投融資體制”。

此次本刊記者查詢廣州市政府發(fā)布的一系列公文，發(fā)現(xiàn)“39號(hào)文”并非孤立存在，其在2008年10月19日正式出臺(tái)前，已至少經(jīng)過長達(dá)5個(gè)月的討論。

在“39號(hào)文”之前，廣州涉及“城市建設(shè)投融資體制改革”的主要文件，是廣州市政府于2008年5月29日出臺(tái)的《印發(fā)關(guān)于推進(jìn)廣州市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革工作方案的通知》穗府〔2008〕19號(hào)（以下簡稱“19號(hào)文”）。

兩相比對(duì)，前后兩個(gè)文件主題趨同，區(qū)別在于“19號(hào)文”僅提出改革思想，而“39號(hào)文”是改革實(shí)施的具體執(zhí)行方案。

盡管兩文一脈相承，但面對(duì)公眾的方式卻不一樣。對(duì)于僅提出改革思想的“19號(hào)文”，在出臺(tái)之際便已主動(dòng)公之于眾，而對(duì)于更具實(shí)質(zhì)內(nèi)容的“39號(hào)文”，卻被公眾視為“隱蔽”運(yùn)行，未予公開。

“39號(hào)文”在“偷偷摸摸”運(yùn)行了11個(gè)月之后，被輿論踢爆。

《瞭望東方周刊》正是在此時(shí)介入調(diào)查，并獨(dú)家首發(fā)《廣州“神秘39號(hào)文”》，對(duì)這一階段事態(tài)進(jìn)行了披露。

報(bào)道說，2009年9月，廣州市花都區(qū)生活垃圾綜合處理中心建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)公告上，出現(xiàn)了“39號(hào)文”的身影。

此后引起更廣泛關(guān)注的“番禺垃圾焚燒廠”事件，進(jìn)一步讓人們注意到這份未及時(shí)公開的“39號(hào)文”。

到2011年5月6日，為了推動(dòng)“39號(hào)文”公開，一直追蹤番禺垃圾焚燒項(xiàng)目的律師、知名網(wǎng)友“巡洋艦”以公民身份向廣州市政府提交申請(qǐng)，未獲正面回應(yīng)。

介于政府對(duì)普通公民申請(qǐng)不作正面回應(yīng)，關(guān)注“39號(hào)文”一年之久的廣東省政協(xié)委員孟浩，于2012年1月1日采取了“自己的方式”，他公開宣布“蓄須明志”，直至“39號(hào)文”公開為止。

此后，知名律師朱永平于同年12月12日向廣州市政府提交信息公開申請(qǐng)。

朱永平也未得到滿意答復(fù)。隨后，他于2013年1月17日向廣州市中級(jí)人民法院遞交行政訴狀，指廣州市政府行為涉嫌違反國家《政府信息公開條例》，并繼續(xù)要求公開“39號(hào)文”。

2013年廣東省兩會(huì)召開之前，廣州市市長陳建華于1月23日在“廣州市第十四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議”記者招待會(huì)上表示： “‘39號(hào)文’所涉及的七大平臺(tái)建設(shè)已基本完成，政府在做公開文件的準(zhǔn)備工作，只是還有程序需要走?！?/p>

他當(dāng)場(chǎng)承諾，于3月底之前向社會(huì)公開“39號(hào)文”，并招呼“孟浩同志”，“下午就把胡子理了，干干凈凈地參加省兩會(huì)，咱們兩會(huì)見?！?/p>

2013年3月29日下午5時(shí)20分許，廣州市政府網(wǎng)站全文公布了“39號(hào)文”。翌日，孟浩在廣州海心沙舉行剃須儀式。

至此，圍繞“39號(hào)文”的一段公案，似已圓滿收關(guān)。

“追責(zé)的開始”

“看上去，是孟浩委員的蓄須明志和社會(huì)公眾以及媒體持續(xù)關(guān)注和監(jiān)督，促成了‘39號(hào)文’公開，是民意得到重視的進(jìn)步，其實(shí)并不完全?！背掷m(xù)關(guān)注“39號(hào)文”的廣州市民周玉忠，接受本刊記者采訪時(shí)說。

周玉忠有法學(xué)背景，在他看來，“39號(hào)文”選擇在“改革行將全部完成”之際公開，并不全是感受到來自社會(huì)和政協(xié)委員的壓力，而是“也到了該公開的時(shí)候了”，因?yàn)椤皦艛嗷拘纬?，目的已?jīng)達(dá)到”。

對(duì)此，華南師范大學(xué)法學(xué)院副教授唐昊，在4月3日由孟浩發(fā)起的“‘39號(hào)文’圍觀會(huì)”上，也提醒說：“究竟是孟浩委員用胡子的壓力促使了‘39號(hào)文’的公開，還是‘39號(hào)文’已經(jīng)完成既定保密目標(biāo)，它的公開挽救了孟浩委員的形象，還是值得討論的，不能輕易下定論?！?/p>

朱永平律師此次也告訴本刊記者，他起訴廣州市政府最終以撤訴了結(jié)，原因是：“第一，如果市長兌現(xiàn)承諾，那么根據(jù)司法程序，在判決之前‘39號(hào)文’已經(jīng)公開；第二，很多熟人也都打電話過來做工作，總不能不考慮吧。”

對(duì)“39號(hào)文”的關(guān)注并未就此終止。

孟浩于4月15日告訴本刊記者：“這只是開始，是追責(zé)的開始”。

在此前的公開剃須活動(dòng)上，孟浩也公開表示過，將會(huì)持續(xù)對(duì)“39號(hào)文”的關(guān)注和追責(zé)。

對(duì)于接下來將如何追責(zé)，孟浩說：“現(xiàn)在主動(dòng)權(quán)已經(jīng)交到廣州市政府手里了，我已經(jīng)在4月6日以省政協(xié)常委的名義給廣州市政府寫了一封信，希望他們能夠就‘39號(hào)文’實(shí)施以來給廣州市帶來的功過是非以及‘39號(hào)文’所涉及的改革內(nèi)容，能夠與社會(huì)公眾進(jìn)行充分探討，并吸收好的建議?！?/p>

他還說，希望廣州市政府能夠重視《瞭望東方周刊》在《廣州“神秘39號(hào)文”》中所提及的誠毅科技股權(quán)挪騰一事。

建議人大介入調(diào)查

4月1日，市民周玉忠以“中華人民共和國公民”身份，向廣州市人大常委會(huì)發(fā)出《關(guān)于請(qǐng)求廣州市人大常委會(huì)依法對(duì)廣州市政府穗府（2008）39號(hào)文履行監(jiān)督職責(zé)的公民建議書》。

周玉忠的建議包括：

廣州市人大常委會(huì)應(yīng)履行職責(zé)，做到市政府立即向市人大常委會(huì)提交專項(xiàng)工作報(bào)告，匯報(bào)該文件出臺(tái)經(jīng)過、實(shí)施詳情以及解決方案，并決定暫停該文件的執(zhí)行；

組成特定問題調(diào)查委員會(huì)，依法對(duì)廣州市政府及相關(guān)部門、廣日集團(tuán)等單位進(jìn)行調(diào)查，并向常委會(huì)提供調(diào)查報(bào)告；

市人大常委會(huì)對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告或調(diào)查報(bào)告進(jìn)行審議，在此過程中，傳召廣州市政府及其相關(guān)部門負(fù)責(zé)人出席聽證會(huì)、質(zhì)詢會(huì)；

撤銷39號(hào)文，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人員追究、后續(xù)工作安排等作出決定。

對(duì)于周玉忠上述4條建議，廣州市人大代表曾德雄撰文回應(yīng)，“這些建議是有道理的”。

“目前公開的只是一個(gè)文本，但文本背后還有相當(dāng)多的內(nèi)情有待進(jìn)一步讓公眾知曉，比如：當(dāng)初制定這個(gè)文件的初衷是什么？為什么制定、實(shí)施以后（為什么）一直秘而不宣？實(shí)施過程是怎樣的？取得了哪些成就？遇到了哪些問題？問題又都是如何解決的？等等?！?/p>

對(duì)于建議人大介入這一提法，朱永平表示支持，“從理論上和現(xiàn)實(shí)上都是可行的，現(xiàn)在要對(duì)‘39號(hào)文’進(jìn)行審核或者撤銷，只能是由上級(jí)人民政府或者（市一級(jí)）最高權(quán)力機(jī)關(guān)的人大來進(jìn)行了?！?/p>

“因?yàn)椤?9號(hào)文’是一個(gè)法律文規(guī)，是虛擬的主體，而我們的法院只是普通法院，并不能夠?qū)Α?9號(hào)文’本身是否合法來進(jìn)行判定?！?/p>

朱永平告訴本刊記者：“走司法程序的話只能是針對(duì)以后發(fā)生的個(gè)案，在個(gè)案中我們可以來判斷‘39號(hào)文’的內(nèi)容是否具有合法性和適用性?！?/p>

不過，對(duì)于請(qǐng)求人大和上級(jí)人民政府介入這條路徑，他所擔(dān)心的是，“在具體操作中能否真正實(shí)現(xiàn)”。

在署名文章中，曾德雄也表示了同樣的擔(dān)憂，“真正的問題是人大能否介入”。

此次在給人大提交建議之后，周玉忠僅收到了“正在研究”的回復(fù)，此后便沒有任何消息。

《瞭望東方周刊》此次就周玉忠提交建議一事，聯(lián)系了廣州市人大常委會(huì)新聞官員，受訪人士未予置評(píng)。

爭議“投融資改革”

“39號(hào)文”公開以后，一部分人開始圍繞“39文”所確立的廣州投融資體制展開反思，而反思中有支持的聲音。

“39號(hào)文”所闡釋的改革目標(biāo)已十分清晰，居于首位的就是“減輕財(cái)政壓力”。具體操作中，政府將涉及交通、水務(wù)、地鐵、燃?xì)?、垃圾處理和城市建設(shè)等相關(guān)職能和權(quán)限，交由重新調(diào)整組建的六大政府投融資平臺(tái)獨(dú)家經(jīng)營。

在將現(xiàn)有的公共資源作為資本注入上述平臺(tái)的同時(shí)，新組建的六大平臺(tái)集團(tuán)已分別掌握了廣州市六大市政項(xiàng)目的獨(dú)家經(jīng)營權(quán)。政府還承諾，在各平臺(tái)不能獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)的情況下，將由市財(cái)政負(fù)責(zé)償還債務(wù)本息。

支持者看中的，正是這一投融資體制“帶來的發(fā)展”。廣東省政府參事王則楚在前述“‘39號(hào)文’圍觀會(huì)”上說：“‘39號(hào)文’的核心就是市里想搞一點(diǎn)融資平臺(tái)，借錢回來花?！?/p>

王則楚認(rèn)為，“市政府之所以會(huì)這么做，是因?yàn)樵诂F(xiàn)有的分稅制下，錢不在地方，在中央”。

研究方向偏區(qū)域與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的廣東省社科院研究員丁力也認(rèn)為，廣州“39號(hào)文”規(guī)劃的投融資體制有其宏觀的合理性。

“這個(gè)做法廣州不是首創(chuàng)，比如上海，無論土地財(cái)政還是世博會(huì)也是如此，我們無非是一個(gè)學(xué)習(xí)者。包括大連的經(jīng)營城市以及重慶的發(fā)展模式，都是這樣，只是這條路已經(jīng)快走到頭了?！倍×φf。

丁力的疑惑在于，“‘39號(hào)文’提到了一個(gè)很關(guān)鍵的問題，就是政府與市場(chǎng)的邊界”。

他告訴本刊記者，政府可以自己制定規(guī)則將自己所舉的政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)，這才是問題的核心所在。

“這樣一來，政府既是規(guī)則的制定者，也因?yàn)樗c國企的親密關(guān)系成了市場(chǎng)的參與者，裁判員和運(yùn)動(dòng)員都是自己，別人還怎么玩？”

這也是中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師郭巍青關(guān)注的重點(diǎn)。他告訴本刊記者，政府推出了七大投融資平臺(tái)（前述六大平臺(tái)加上亞運(yùn)城項(xiàng)目平臺(tái)）來承接市政基礎(chǔ)建設(shè)，究竟是為了實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作呢？還是為自己建設(shè)多道防火墻呢？

“如果是市場(chǎng)化運(yùn)作，為什么會(huì)有財(cái)政支持，會(huì)‘隱蔽’地將特許經(jīng)營權(quán)授予七個(gè)親生兒子而不允許民營企業(yè)介入？如果不是市場(chǎng)化運(yùn)作，那么他等于是設(shè)立了防火墻，一旦出了問題，在追責(zé)的時(shí)候可以推脫責(zé)任給企業(yè)?！?/p>

正是基于同樣的考慮，廣東省委黨校教授、原副校長陳鴻宇在“‘39號(hào)文’圍觀會(huì)”上發(fā)言稱，“39號(hào)文”究竟是不是改革還有待商榷。

“如果從文本來說可能涉及改革，這是城市建設(shè)投融資體制改革，但實(shí)際上未必如此?！?/p>

陳鴻宇認(rèn)為，特許經(jīng)營的內(nèi)容涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施和領(lǐng)域，“七個(gè)集團(tuán)弄得好像跟政府沒什么關(guān)系，但最終還是要由公共財(cái)政兜底，所有鏈條都躲不過政府債務(wù)，只是搞了一個(gè)所謂的投融資平臺(tái)，其實(shí)本身就是傳統(tǒng)模式的固化，并不是改革傳統(tǒng)模式”。

陳鴻宇認(rèn)為，“從理論上來說，改革的邏輯其實(shí)只有一句話：公平正義。然而就‘39號(hào)文’的內(nèi)容來說，涉嫌公共資源的壟斷。”

唐昊更在“‘39號(hào)文’圍觀會(huì)”上說：“‘39號(hào)文’在四年之后公布，本身就意味著七大壟斷集團(tuán)基本形成，民營企業(yè)的進(jìn)入已基本不太可能”。