地方債綜合改革是時(shí)候了

最近由于審計(jì)署發(fā)布的一條信息使得地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的輿論再度泛起。審計(jì)署的“一句話新聞”非常簡(jiǎn)短，即“將組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)”。字?jǐn)?shù)雖少，意義卻深遠(yuǎn)。

輿論關(guān)注的背景在于，這條信息與美國(guó)底特律市破產(chǎn)新聞相繼出來(lái)，由此產(chǎn)生相關(guān)聯(lián)想。其實(shí)，二者并無(wú)關(guān)聯(lián)性，不過(guò)是都闡述了一個(gè)債務(wù)可持續(xù)和政府破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的話題。對(duì)于政府而言，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)基礎(chǔ)工作。

政府“破產(chǎn)”實(shí)為償付危機(jī)。如果一個(gè)國(guó)家或地方政府的債務(wù)負(fù)債不斷攀升，其債務(wù)占經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的水平持續(xù)上升，而收入水平增長(zhǎng)相對(duì)有限，那么在某個(gè)時(shí)點(diǎn)這個(gè)政府將由于過(guò)度負(fù)債而無(wú)法支付到期的債務(wù)本息，甚至無(wú)法支付利息，那就可能面臨債務(wù)違約，引發(fā)嚴(yán)重的償付危機(jī)或流動(dòng)性危機(jī)。比如本輪國(guó)際金融危機(jī)之后的冰島、希臘，以及近期的美國(guó)底特律，實(shí)際上都是由于償付危機(jī)引發(fā)的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

一旦一個(gè)經(jīng)濟(jì)體面臨“破產(chǎn)”風(fēng)險(xiǎn)，將可能引發(fā)三種類型的危機(jī)：由于資產(chǎn)減計(jì)導(dǎo)致的銀行或金融危機(jī)，由于資源配置紊亂及私人部門(mén)總需求萎縮導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，以及由于外國(guó)投資者信心崩潰引發(fā)的貨幣危機(jī)。貨幣危機(jī)是對(duì)于主權(quán)國(guó)家而言的，而前二者適用于中央政府和地方政府。

為了防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行一次全面的債務(wù)審計(jì)，摸清國(guó)內(nèi)政府性負(fù)債的真實(shí)規(guī)模，相當(dāng)重要。

本輪全方位的政府性債務(wù)審計(jì)，是新一屆政府首次對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行全面的審計(jì)。這不僅可以摸清各級(jí)政府的債務(wù)水平，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也是新一屆政府對(duì)解決地方政府債務(wù)、投融資進(jìn)行相關(guān)財(cái)稅體制改革的基礎(chǔ)工作。

更關(guān)鍵的是，在強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理方面，必須進(jìn)行相應(yīng)的綜合改革。

一是要改變地方政府債務(wù)由中央財(cái)政兜底的固化思維。由于我國(guó)財(cái)政體系中各類一般、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比較大，地方政府對(duì)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)不足，特別是缺乏自主管理的思維，認(rèn)為如果地方政府出現(xiàn)重大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央政府肯定會(huì)出手救援。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)自主管理機(jī)制缺乏，可能引發(fā)重大道德風(fēng)險(xiǎn)，這是地方政府債務(wù)問(wèn)題的最大隱憂，也是中央政府亟需破解的難題。

二是地方政府性債務(wù)審計(jì)應(yīng)該常態(tài)化，并建立地方政府性債務(wù)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。信息透明是防范道德風(fēng)險(xiǎn)的最好藥方。如果在審計(jì)常態(tài)化的機(jī)制下，地方政府將會(huì)更加關(guān)注債務(wù)的“合規(guī)性”和可持續(xù)性，這將有助于降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2012年財(cái)政部牽頭建設(shè)的地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)已經(jīng)上線，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)管理機(jī)制、存量債務(wù)、新增債務(wù)、債務(wù)結(jié)構(gòu)與利率期限、債務(wù)負(fù)擔(dān)等領(lǐng)域的管控，將可降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三是各級(jí)地方政府應(yīng)建立財(cái)政收支審慎框架。基于我國(guó)財(cái)政體系的現(xiàn)實(shí)，地方政府在財(cái)政收支中能發(fā)揮積極主動(dòng)性的領(lǐng)域主要在于支出。一方面要強(qiáng)化對(duì)財(cái)政支出的管控，特別是效率低下的政府性投資應(yīng)該嚴(yán)格控制，比如高檔辦公場(chǎng)所、形象工程等。另一方面要加強(qiáng)存量債務(wù)的管理，防范出現(xiàn)本息的償付困局。在收入方面，地方政府要防范過(guò)度集中在特定領(lǐng)域甚至企業(yè)。

四是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與升級(jí)是財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，國(guó)內(nèi)有較多的地方政府收入來(lái)源集中于特定產(chǎn)業(yè)甚至是產(chǎn)能過(guò)剩領(lǐng)域，比如過(guò)度依賴煤炭、土地收入、高速公路、二級(jí)公路收費(fèi)，而來(lái)自其他領(lǐng)域的收入較少。同為美國(guó)重要工業(yè)城市，芝加哥轉(zhuǎn)型為高端裝備、信息、服務(wù)、貿(mào)易中心，而汽車之城底特律卻陷入破產(chǎn)，這說(shuō)明多元而高端的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的扎實(shí)基礎(chǔ)。

此外，應(yīng)進(jìn)行財(cái)政稅收體系的全局性改革。如建立財(cái)權(quán)與事權(quán)平衡的分級(jí)分權(quán)財(cái)政體系，特別是提高地方財(cái)政的自主風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)等。但眼下最重要的，是建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控體系和危機(jī)處置機(jī)制，以及地方政府償付風(fēng)險(xiǎn)的流動(dòng)性應(yīng)急方案。