城市生活垃圾的減量之道

我國(guó)城市的垃圾分類始于上世紀(jì)90年代，2000年國(guó)家建設(shè)部更加明確地確定北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林八個(gè)城市作為“生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市”，但分類減量效果并不如人意。

近年來(lái)，各大城市又加強(qiáng)了垃圾分類減量的推進(jìn)力度就是一個(gè)很好的例證：

北京于2009年，基于《關(guān)于全面推進(jìn)生活垃圾處理工作的意見》和試行的《北京市生活垃圾“零廢棄”試點(diǎn)管理辦法》，對(duì)黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、賓館飯店、商場(chǎng)、公園、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、度假村和居民小區(qū)等8類試點(diǎn)單位制定了細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。

廣州市政府討論通過(guò)《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》，自2011年4月1日起，生活垃圾分類率先在廣州市、區(qū)（縣級(jí)市）、街黨政機(jī)關(guān)、16條街、6個(gè)社區(qū)、1500所中小學(xué)校和萬(wàn)科集團(tuán)、保利集團(tuán)管轄住宅小區(qū)及嶺南集團(tuán)屬下的賓館、酒店和商場(chǎng)等區(qū)域開展先行試點(diǎn)。

上海在經(jīng)歷1995年和2007年垃圾的二分類、四分類之后又于2011實(shí)施“2+3”垃圾分類法，即垃圾先被分為干濕2大類，然后再將干垃圾細(xì)分為玻璃、舊衣服和其他垃圾3類。同時(shí)，通過(guò)上海市生活垃圾“大分流小分類”、單位生活垃圾收費(fèi)制度，“綠色賬戶”的分類宣傳活動(dòng)和2011年開始的“百萬(wàn)家庭低碳行、垃圾分類我先行”等活動(dòng)，來(lái)實(shí)現(xiàn)其分類減量目標(biāo)。

主要的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施

目前各城市推動(dòng)生活垃圾分類的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，主要包括幾個(gè)方面：

一是市區(qū)兩級(jí)給予更多的財(cái)力投入。以北京為例，2010年市級(jí)層面的投入標(biāo)準(zhǔn)為400元/戶，各區(qū)縣、街鄉(xiāng)也配套相應(yīng)資金，如朝陽(yáng)區(qū)為每個(gè)試點(diǎn)街鄉(xiāng)配套啟動(dòng)資金30萬(wàn)元，并按照每戶15元的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)街道隊(duì)伍、評(píng)比獎(jiǎng)勵(lì)等進(jìn)行補(bǔ)貼。上海各區(qū)縣在垃圾分類減量的試點(diǎn)中平均以試點(diǎn)居民300元/戶的標(biāo)準(zhǔn)給予區(qū)縣財(cái)政上的支持。2010年廣州市投入2625萬(wàn)元，各區(qū)共投入1586萬(wàn)元，配置了2.6萬(wàn)多個(gè)生活垃圾分類容器，新建了大田山填埋場(chǎng)好氧堆肥、厭氧發(fā)酵制沼氣生產(chǎn)基地，飲料軟包裝分類回收利用體系和有害垃圾分類回收體系。

二是制度創(chuàng)新，加大對(duì)分類減量居民的獎(jiǎng)勵(lì)力度。如北京市政府設(shè)立垃圾分類推進(jìn)專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，對(duì)垃圾分類業(yè)績(jī)突出的社區(qū)和街道給予一定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)垃圾分類達(dá)標(biāo)的家庭，按照一定比例給予物業(yè)收費(fèi)補(bǔ)貼，同時(shí)建立家庭環(huán)保積分卡，達(dá)到一定積分的家庭可換購(gòu)景點(diǎn)門票和其他生活必需品。

上海則實(shí)施綠色賬戶，對(duì)分類投放的居民給予一定的物質(zhì)激勵(lì)。

三是增加處罰規(guī)定。北京和廣州對(duì)于違反有關(guān)規(guī)定的，由城市管理綜合執(zhí)法部門責(zé)令改正，拒不改正的，給予不同程度的罰款。如北京對(duì)個(gè)人處以20元以上200元以下的罰款；對(duì)單位處以5000元以上5萬(wàn)元以下罰款。

四是加強(qiáng)政府與企業(yè)合作，利用市場(chǎng)手段推進(jìn)廢物的資源化再利用。上海利用市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、政策支持、社區(qū)分類投入組織與完善，推動(dòng)分類回收資源化利用的廢物流鏈的物質(zhì)鏈、價(jià)值鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的聯(lián)動(dòng)。

此外，在制定垃圾處理終端計(jì)量收費(fèi)方法時(shí)，一些城市的市環(huán)衛(wèi)管理部門設(shè)計(jì)了減量的激勵(lì)機(jī)制。如廣州市規(guī)定，垃圾處理費(fèi)以區(qū)為單位，對(duì)每個(gè)區(qū)的垃圾年排放量進(jìn)行限制，超標(biāo)區(qū)縣將按照比例或加倍多繳納一定的處置費(fèi)用，將末端的處理經(jīng)費(fèi)投向垃圾分類前端，依據(jù)減量程度給予獎(jiǎng)勵(lì)。

上海市發(fā)改委也出臺(tái)區(qū)縣垃圾處置的環(huán)境補(bǔ)償辦法，對(duì)區(qū)縣實(shí)際產(chǎn)生的垃圾量征收相應(yīng)的環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，?？顚Ｓ糜诶幹闷髽I(yè)所在地的環(huán)境治理。

存在哪些問(wèn)題

可以說(shuō)，在垃圾分類減量的實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段已得到具體應(yīng)用，但也面臨一些問(wèn)題。

比如，政府盡管出臺(tái)了獎(jiǎng)罰分明的強(qiáng)制性分類制度，但如何實(shí)施還面臨著管理對(duì)象眾多、分散、監(jiān)管成本高的難題。

再如，已有的對(duì)居民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)還局限于分類行為的獎(jiǎng)勵(lì)，缺乏與垃圾分類質(zhì)量與數(shù)量的掛鉤。發(fā)達(dá)國(guó)家隨袋征收垃圾費(fèi)制度有效地激勵(lì)了居民對(duì)垃圾分類的行為，促進(jìn)了垃圾的減量。居民對(duì)垃圾分類越細(xì)，不可回收垃圾越少，付費(fèi)越少，有效地激勵(lì)了居民對(duì)垃圾的分類，越來(lái)越多市民開始自覺(jué)分類。相較之下，我國(guó)居民生活垃圾的按月收費(fèi)（北京、廣州）和不收費(fèi)（上海）均不利于居民在源頭上的垃圾分類與減量。

政府給予餐廚垃圾、碎玻璃、舊織物等廢物回收再利用企業(yè)不同的補(bǔ)貼，但由于各類廢物資源化再利用的市場(chǎng)環(huán)境不同，受到的影響也不同，因此補(bǔ)貼制度存在部分失靈情況，尚需建立與數(shù)量質(zhì)量掛鉤的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或建立資源回收基金，負(fù)責(zé)廢物的資源化再利用。

未來(lái)垃圾分類減量的具體安排

針對(duì)當(dāng)下我國(guó)城市生活垃圾分類減量的具體情況，筆者認(rèn)為，未來(lái)垃圾分類減量的具體安排，首先是建立促使垃圾減量化與資源化的財(cái)政撥款體系，完善政府采購(gòu)制度。

未來(lái)的財(cái)政撥款體系的優(yōu)化需考慮到各環(huán)節(jié)減量的激勵(lì)作用，對(duì)分類垃圾、減量化垃圾、增量垃圾和混合垃圾實(shí)施不同的財(cái)政撥款方式，將有助于垃圾收費(fèi)制度的建立，實(shí)現(xiàn)垃圾減量與資源化的目的。

同時(shí)，還需要強(qiáng)調(diào)激勵(lì)機(jī)制的有效性和傳導(dǎo)性。有效的激勵(lì)機(jī)制需要對(duì)行為人的減量有促進(jìn)作用，減得越多，激勵(lì)越大；傳導(dǎo)性是指垃圾分類、收集、處置的各環(huán)節(jié)均具有產(chǎn)生減量的激勵(lì)，層層作用，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程減量。

其中激勵(lì)的源頭來(lái)源于市對(duì)區(qū)的激勵(lì)，然后沿著區(qū)環(huán)衛(wèi)局---街道---居委會(huì)---居民；環(huán)衛(wèi)局---環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位---小區(qū)物業(yè)---居民；區(qū)環(huán)衛(wèi)局---環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位---單位垃圾產(chǎn)生企業(yè)；區(qū)環(huán)衛(wèi)局---中轉(zhuǎn)站---小壓站，通過(guò)該發(fā)散性網(wǎng)絡(luò)層層傳遞到各垃圾產(chǎn)生源頭，從而實(shí)現(xiàn)垃圾的減量化目標(biāo)。

其次，以小區(qū)、企業(yè)為單位建立垃圾分類質(zhì)量的梯度價(jià)格制度，調(diào)動(dòng)垃圾產(chǎn)生者的分類減量積極性。

我國(guó)城市需構(gòu)建居民和企業(yè)的生活垃圾階梯收費(fèi)制度。以小區(qū)和企業(yè)為單位，街道核算各小區(qū)和企業(yè)的基準(zhǔn)垃圾量，對(duì)基準(zhǔn)內(nèi)的垃圾，根據(jù)其分類質(zhì)量劃分為幾類，分別征收不同的收運(yùn)處置費(fèi)。如嚴(yán)格按要求分類的干濕垃圾免費(fèi)收運(yùn)；對(duì)不分類的實(shí)行收費(fèi)制度；對(duì)超額垃圾按議價(jià)分別對(duì)分類和不分類垃圾征收不同的收運(yùn)處置費(fèi)。

此外，建立末端處置環(huán)境稅費(fèi)制度和資源化再利用的補(bǔ)貼制度，引導(dǎo)垃圾處置方式的轉(zhuǎn)變。

比如，征收末端處置環(huán)境稅費(fèi)制度。市政府可通過(guò)調(diào)節(jié)該稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)、激勵(lì)各區(qū)縣采取措施，朝著政府既定的減量與資源化利用方向轉(zhuǎn)變。另外，扶持資源化再利用企業(yè)的發(fā)展。如對(duì)回收資源化再利用企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)管理，通過(guò)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，規(guī)范、提升此類企業(yè)的作業(yè)水平；對(duì)市內(nèi)居民專項(xiàng)生活垃圾的回收再利用實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，給予貸款擔(dān)保等融資支持等。

更關(guān)鍵的是，加強(qiáng)垃圾分類的地方立法，強(qiáng)化對(duì)各主體垃圾減量的法律強(qiáng)制。

通過(guò)立法才能推進(jìn)廢物的可持續(xù)管理?；诖耍P者認(rèn)為，需將上述建議整合進(jìn)《城市生活垃圾管理辦法》，通過(guò)地方立法強(qiáng)調(diào)從居民到市政府各級(jí)責(zé)任主體的權(quán)利、責(zé)任與利益，并建立具有可操作性的監(jiān)管辦法，在嚴(yán)格執(zhí)法的基礎(chǔ)上保證管理辦法的層層落實(shí)，實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾的減量。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)城市環(huán)境管理研究中心）