中國(guó)外資并購(gòu)審查立法現(xiàn)狀

近幾年，跨國(guó)公司在中國(guó)的獨(dú)資化傾向和對(duì)行業(yè)龍頭“斬首行動(dòng)”引起了民眾對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的某些擔(dān)憂。鑒于此，應(yīng)理性分析外資并購(gòu)對(duì)于中國(guó)的影響，認(rèn)識(shí)到外資并購(gòu)可能對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的威脅。

維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全不等于排斥外資，更不是保護(hù)落后的借口。在中國(guó)企業(yè)的并購(gòu)行為面臨外國(guó)政府為國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題而設(shè)置的政策工具的挑戰(zhàn)和威脅時(shí)，中國(guó)政府應(yīng)從中得到啟發(fā)，積極穩(wěn)健地建立合理的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全保障法律機(jī)制，以妥善利用外資促進(jìn)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力與發(fā)展。

國(guó)家安全與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全

對(duì)于傳統(tǒng)國(guó)家安全的維護(hù)，我國(guó)的根本大法《憲法》已經(jīng)作出規(guī)定?！稇椃ā沸蜓浴⒌?5條、第20條、第28條都提到了維護(hù)國(guó)家安全。同時(shí)，我國(guó)的《刑法》分則設(shè)專(zhuān)章規(guī)制“危害國(guó)家安全罪”，還有專(zhuān)門(mén)的《國(guó)家安全法》。

由此可以看出，我國(guó)高度重視通過(guò)立法來(lái)維護(hù)國(guó)家安全。但通常情況下，這些法律中的 “國(guó)家安全”主要指維護(hù)國(guó)家政治、軍事上的安全。

在明確涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的相關(guān)立法方面，一是2008年8月1日起實(shí)施的《反壟斷法》第31條：“對(duì)外資或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查”。

該法沿用了“國(guó)家安全”而未具體提出“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”的概念。而且反壟斷和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查是兩個(gè)完全不同的概念，二者有一定的一致性，但基本法理是不同的。

二是2002年4月1日起國(guó)務(wù)院制定的《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》開(kāi)始實(shí)施。該法令第7條規(guī)定：“屬于下列情形之一的，列為禁止類(lèi)外商投資項(xiàng)目：（一）危害國(guó)家安全或者損害社會(huì)公共利益的；（二）對(duì)環(huán)境造成污染損害，破壞自然資源或者損害人體健康的；（三）占用大量耕地，不利于保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源的；（四）危害軍事設(shè)施安全和使用效能的；（五）運(yùn)用我國(guó)特有工藝或者技術(shù)生產(chǎn)產(chǎn)品的；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形”。該規(guī)定對(duì)外商投資于“危害國(guó)家安全或者損害社會(huì)公共利益”的項(xiàng)目、“危害軍事設(shè)施安全和使用效能”的項(xiàng)目作出了一般性的禁止性規(guī)定。但是，對(duì)于“國(guó)家安全”與“社會(huì)公共利益”及“危害軍事設(shè)施安全和使用效能”三者之間的內(nèi)容、范圍劃分以及構(gòu)成危害的標(biāo)準(zhǔn)，該規(guī)定沒(méi)有給出清晰界定。

此外，還有 《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，它是《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》的配套規(guī)定?！锻馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中的“限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄”包括了13大類(lèi)。“禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄”則列舉出在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中和國(guó)家基本安全緊密相關(guān)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，如軍工生產(chǎn)、傳統(tǒng)工藝品生產(chǎn)、基礎(chǔ)教育和新聞機(jī)構(gòu)等。

問(wèn)題在于，外資準(zhǔn)入制度的控制和國(guó)家安全審查還不是一回事。經(jīng)濟(jì)全球化以及加入WTO的大背景，決定了我國(guó)在外資準(zhǔn)入問(wèn)題上需要持中性化的外商投資政策。

中性化外商直接投資政策要求弱化利用外商直接投資的鼓勵(lì)和準(zhǔn)入限制，對(duì)外商直接投資實(shí)行國(guó)民待遇，減少對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的過(guò)度保護(hù)，加大利用外商直接投資的自由度。因此，通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入來(lái)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是有一定難度的。

另外，改革開(kāi)放之后我國(guó)吸引外資，很大程度上是想吸引國(guó)外豐厚的資金和先進(jìn)的技術(shù)。例如在《外商投資目錄》所列舉的鼓勵(lì)投資類(lèi)產(chǎn)業(yè)中，包括石油加工及煉焦業(yè)、通用機(jī)械制造業(yè)、專(zhuān)用設(shè)備制造業(yè)、交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)、通信設(shè)備、計(jì)算機(jī)及其他電子設(shè)備制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)對(duì)于我國(guó)的國(guó)家安全也具有重大意義。

而這種“高新技術(shù)情結(jié)”有可能導(dǎo)致在一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要產(chǎn)業(yè)中，我國(guó)企業(yè)的自主技術(shù)研發(fā)能力和創(chuàng)新能力不足，進(jìn)而影響到民族工業(yè)自主創(chuàng)新能力，威脅國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

因此，基于其目前價(jià)值取向的《外商投資目錄》可能無(wú)法將危害國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的產(chǎn)業(yè)列為禁止或者限制，單純通過(guò)外資準(zhǔn)入制度來(lái)達(dá)到國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查的目的還是非常有風(fēng)險(xiǎn)的。這也是完善獨(dú)立的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查機(jī)制的意義之一。

“老字號(hào)”與國(guó)防安全

在部門(mén)規(guī)定方面，商務(wù)部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家工商總局、中國(guó)證監(jiān)會(huì)和國(guó)家外匯管理局在2006年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》。其中第12條規(guī)定，“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)并取得實(shí)際控制權(quán)，涉及重點(diǎn)行業(yè)、存在影響或可能影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素或者導(dǎo)致?lián)碛旭Y名商標(biāo)或中華老字號(hào)的境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人應(yīng)就此向商務(wù)部進(jìn)行申報(bào)。當(dāng)事人未予申報(bào)，但其并購(gòu)行為對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全造成或可能造成重大影響的，商務(wù)部可以會(huì)同相關(guān)部門(mén)要求當(dāng)事人終止交易或采取轉(zhuǎn)讓相關(guān)股權(quán)、資產(chǎn)或其他有效措施，以消除并購(gòu)行為對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的影響”。

該規(guī)章明確使用了“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”這一概念，并對(duì)外資并購(gòu)對(duì)“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全造成或可能造成重大影響”的行為，授權(quán)商務(wù)部同其他部門(mén)采取措施消除影響。不過(guò)，該規(guī)章對(duì)“影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素”的具體構(gòu)成、重大影響的標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)行業(yè)的范圍及其他部門(mén)的組成等，還未做出明確規(guī)定。

在國(guó)務(wù)院通知方面，2011年2月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，對(duì)之前的國(guó)家安全審查制度進(jìn)一步細(xì)化，是我國(guó)積極關(guān)注國(guó)家安全問(wèn)題特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域國(guó)家安全問(wèn)題的具體體現(xiàn)。

該通知將審查范圍界定為：“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)軍工及軍工配套企業(yè)，重點(diǎn)、敏感軍事設(shè)施周邊企業(yè)，以及關(guān)系國(guó)防安全的其他單位；外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)關(guān)系國(guó)家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造等企業(yè)，且實(shí)際控制權(quán)可能被外國(guó)投資者取得?！?/p>

該通知的下達(dá)，標(biāo)志著我國(guó)的國(guó)家安全審查制度的初步建立，但是該通知還不夠完善。

首先，在審查機(jī)構(gòu)方面，我國(guó)建立了國(guó)家安全審查部際聯(lián)席會(huì)議，但組成成員和各自的職權(quán)分配仍不明確，需要在實(shí)施細(xì)則中進(jìn)一步明確。其次，在審查程序方面，缺少對(duì)于對(duì)外資并購(gòu)安全審查的事后監(jiān)控制度，僅包含事前的審查和審批制度，這與發(fā)達(dá)國(guó)家還有一定差距。最后，《通知》規(guī)定了國(guó)家安全審查的內(nèi)容，但是并未明確國(guó)家安全審查的標(biāo)準(zhǔn)，審查標(biāo)準(zhǔn)仍然處于不明確狀態(tài)。

反壟斷與經(jīng)濟(jì)安全

綜合上述情況，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全立法方面，我國(guó)存在的挑戰(zhàn)是：首先，法律位階還不高，規(guī)定分散，不成體系。

目前中國(guó)沒(méi)有類(lèi)似于美國(guó)的專(zhuān)門(mén)的《外商投資與國(guó)家安全法案》，即便是提到“國(guó)家安全”和“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”的法規(guī)也尚需完善。從前述分析可以看出我國(guó)規(guī)范國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查的法律法規(guī)較少，且主要以部門(mén)規(guī)章為主，法律位階較低。最有針對(duì)性的新規(guī)定《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》是國(guó)務(wù)院辦公廳的一個(gè)通知，其法律位階也不高。同時(shí)各個(gè)法律規(guī)章之間的概念也存在不統(tǒng)一的問(wèn)題。

比如《反壟斷法》使用“國(guó)家安全”的概念，而《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》則使用“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”。到了2011年的《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》又直接使用“安全審查”的概念。這些概念如何界定、外資并購(gòu)的實(shí)質(zhì)審查到底是審查國(guó)家安全還是審查國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全等問(wèn)題，都存在法律盲點(diǎn)。

第二，對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的界定不明確。

從上文的分析看出，相關(guān)的法律文件多次提到過(guò)“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”，但是如何界定還沒(méi)有官方的考量標(biāo)準(zhǔn)。

各國(guó)立法對(duì)于“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”一般也沒(méi)做出明確定義，以此賦予執(zhí)法機(jī)構(gòu)較大的自由裁量權(quán)。但為了實(shí)現(xiàn)法律的可預(yù)期性，確保相關(guān)法律秩序的穩(wěn)定，各國(guó)一般都會(huì)界定威脅國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的潛在危險(xiǎn)因素或不定期發(fā)布相關(guān)指南等，確保在具體執(zhí)法過(guò)程中法律政策的穩(wěn)定性。

美國(guó)通過(guò)的《外商投資與國(guó)家安全法案》雖然沒(méi)有直接運(yùn)用國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的概念，但是對(duì)于國(guó)家安全的考量因素進(jìn)行了比較詳細(xì)的列舉式描述。對(duì)此，我國(guó)在立法工作中也可以借鑒，保持國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全定義的模糊性的同時(shí)通過(guò)列舉方式盡可能詳細(xì)地界定影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的因素。在確保享有自由裁量權(quán)的同時(shí)，又保證有法可依以及具體執(zhí)行工作中的穩(wěn)定性。

第三，容易混淆外資并購(gòu)反壟斷審查與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查機(jī)制。

國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查機(jī)制具有獨(dú)立于外資準(zhǔn)入制度的必要性?，F(xiàn)在有必要明確國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查機(jī)制與反壟斷機(jī)制的區(qū)別。目前國(guó)內(nèi)少數(shù)學(xué)者存在一定誤區(qū)，將反壟斷機(jī)制和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查機(jī)制混為一談。事實(shí)上兩者是相互區(qū)別的兩種獨(dú)立機(jī)制。

期待“龍頭法”

綜合各方面對(duì)外資審查的立法建議，首先，盡快制定獨(dú)立的、高位階的“基本法”或“龍頭法”。

從世界各國(guó)的立法及司法實(shí)踐看，雖然各國(guó)在進(jìn)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查時(shí)普遍采取謹(jǐn)慎態(tài)度，以免對(duì)吸引外資進(jìn)入造成不必要的沖擊，但是為了能在“對(duì)外開(kāi)放、鼓勵(lì)外資”和“國(guó)家（經(jīng)濟(jì)）安全”之間達(dá)成有效平衡，相關(guān)立法的制備卻是毋庸置疑的。

通觀我國(guó)的相關(guān)立法，盡管2011年國(guó)務(wù)院辦公廳下達(dá)的《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》規(guī)定了外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的審查對(duì)象、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查內(nèi)容、g2vpuya6ILvM3PUHCVE9Pg==審查機(jī)關(guān)、審查程序等，標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)初步建立起國(guó)家安全審查制度，但是該規(guī)定是國(guó)務(wù)院辦公廳下達(dá)的一個(gè)通知，其法律位階比較低。

當(dāng)務(wù)之急，是盡快制定高位階的獨(dú)立立法，將分散在不同法律法規(guī)中的規(guī)范國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查的規(guī)定進(jìn)行系統(tǒng)化和規(guī)范化。理清基本概念，同時(shí)解決不同規(guī)定之間的矛盾和沖突，將某些原則性規(guī)定給予細(xì)化，使其更具有操作性。

其次，細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)合西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在保持國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全定義的模糊性的同時(shí)通過(guò)列舉方式盡可能詳細(xì)地界定影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的因素。結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，中國(guó)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查可以考慮以下幾點(diǎn)：

涉及國(guó)防的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、以及國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)滿足國(guó)防需求的能力，包括人員、產(chǎn)品、技術(shù)、原料等；

并購(gòu)實(shí)體受到外國(guó)政府控制或者代表外國(guó)政府行為的交易；

非中國(guó)人對(duì)于能滿足國(guó)防需求的中國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的并購(gòu)；

對(duì)中國(guó)核心基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行的并購(gòu)，包括但不限于能源資產(chǎn)等；

可能對(duì)于中國(guó)國(guó)家安全領(lǐng)域技術(shù)先進(jìn)地位造成影響的交易；

并購(gòu)對(duì)于國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)及其競(jìng)爭(zhēng)力以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)力的影響；

并購(gòu)對(duì)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)率、產(chǎn)業(yè)效率、技術(shù)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)品創(chuàng)新等的影響；等等。

第三，正確理解國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查法律制度的法理依據(jù)和價(jià)值取向，避免與外資準(zhǔn)入和反壟斷機(jī)制混淆。國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查應(yīng)該主要限于關(guān)系國(guó)家安全的戰(zhàn)略性、敏感性行業(yè)和領(lǐng)域，關(guān)鍵是適用于關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、國(guó)防建設(shè)、戰(zhàn)略資源開(kāi)發(fā)利用的行業(yè)，以及其他需要國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合平衡的重要行業(yè)。

國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度與國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、反壟斷政策的功能定位存在差異。它們應(yīng)當(dāng)各司其職，不造成混淆。國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度僅僅針對(duì)的是特定行業(yè)，不是要保護(hù)每一個(gè)行業(yè)的安全，更不需要特別關(guān)注某一行業(yè)內(nèi)特定企業(yè)的利益。

因此，進(jìn)行跨國(guó)并購(gòu)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查，并不是以此為借口，排斥外資并購(gòu)或者借此保護(hù)那些不具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)或者國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，否則會(huì)偏離設(shè)立國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查機(jī)制的設(shè)立目的。

全球并購(gòu)將改變世界的經(jīng)濟(jì)政治大格局，也將影響到中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)地位和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。有官員認(rèn)為外資并購(gòu)帶著壟斷目的，已危及國(guó)家安全，中國(guó)企業(yè)需要警惕；有專(zhuān)家則表示目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)必須加入全球化才能安全，政府應(yīng)當(dāng)大力扶植本土全球化公司；也有人強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全不是政府判斷，而是市場(chǎng)，是雙方博弈。

其實(shí)，這幾個(gè)論點(diǎn)之間不存在強(qiáng)烈矛盾，其落腳點(diǎn)都在于如何保證一國(guó)在保持國(guó)家經(jīng)濟(jì)獨(dú)立而不受外國(guó)干預(yù)的情況下，具有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。因此，在崛起成長(zhǎng)為大國(guó)的路上，我國(guó)需要一部有中國(guó)特色的、完整的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全法律體系和審查機(jī)制，并建立起有效的組織結(jié)構(gòu)。

唯有通過(guò)法治化，將國(guó)家安全的審查上升到法律的層面，給予各方當(dāng)事人通暢、充分的意見(jiàn)表達(dá)，使得并購(gòu)交易在國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的程序引導(dǎo)下合法進(jìn)行。唯有這樣中國(guó)才能在不斷向市場(chǎng)化邁進(jìn)的同時(shí)，有效保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益。