一次沒有先例的探索

中國是世界上唯一一個(gè)老齡人口過億的國家。不僅如此，據(jù)《國家應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略研究》課題組統(tǒng)計(jì)，2012年中國的老年人口數(shù)量已達(dá)1.94億，2013年將突破2億大關(guān)，2025年將突破3億。

民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司接受《瞭望東方周刊》采訪書面回函說，受平均預(yù)期壽命延長、持續(xù)低生育水平、快速城鎮(zhèn)化以及三次生育高峰等因素影響，未來我國人口老齡化將進(jìn)一步加速發(fā)展，形勢非常嚴(yán)峻。

一言概之，中國未富先老，將成為世界上撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)最沉重的國家之一。

養(yǎng)老保障體系制度不再留白

全國老齡委辦公室副主任閻青春接受《瞭望東方周刊》專訪時(shí)表示：中國的養(yǎng)老保障體系包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救助三大塊。30年來，中國出臺(tái)各種涉老文件超過500件，養(yǎng)老保障體系經(jīng)過三次大的調(diào)整，目前已實(shí)現(xiàn)了制度上的全覆蓋。

他說，中國在短短的幾年里建立起世界上最龐大的養(yǎng)老保障體系，這是一個(gè)堪稱舉世矚目的巨大成就。

在北京，東城區(qū)市民王強(qiáng)剛到45歲。在他看來，這似乎已過了應(yīng)聘打工的好年紀(jì)，但正好趕上籌備養(yǎng)老的“好時(shí)候”：“從現(xiàn)在起每個(gè)月交700元的養(yǎng)老金，到60歲剛好交滿15年。到那時(shí)我每月應(yīng)該不止領(lǐng)1330元哦，時(shí)間上看還算合適?！?/p>

王強(qiáng)說的“1330元”是北京市2013 年城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的最低養(yǎng)老金額。2011年7月1日，中國啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，填補(bǔ)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最后的空白。

在此之前，像王強(qiáng)這樣的城鎮(zhèn)非從業(yè)人員想?yún)⒈Ｒ舱也坏竭m合其情況的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

閻青春告訴《瞭望東方周刊》， 2009年，中國開始新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（新農(nóng)保）試點(diǎn)，2011年開始城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)居保（城居保）試點(diǎn)。至2012年8月，兩大養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了制度上的全覆蓋，與此前建立的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)一道，實(shí)現(xiàn)了國民養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)覆蓋不留空白。

要從制度全覆蓋到人員全覆蓋

在中國，新農(nóng)保和城居保采取自愿參保的方式。以新農(nóng)保為例，高齡農(nóng)民普遍積極參保，但一些地方不乏45歲以下農(nóng)民對(duì)參保不積極的情況。

在河南鄭州，72歲老人張麗莉（音）決定投保是經(jīng)過兒子認(rèn)真計(jì)算的。張麗莉告訴《瞭望東方周刊》，只要每年交100元（鄭州新農(nóng)保每年繳費(fèi)從最低100元到最高3000元，分15個(gè)檔次可選），交滿15年，60歲后就可以所繳總額除以139，按月把錢領(lǐng)回來。

“算算領(lǐng)保領(lǐng)139個(gè)月就賺回來啦！”她每月能領(lǐng)到來自政府財(cái)政的95元養(yǎng)老金，張麗莉說。“這個(gè)是參保后政府送的錢！比我兄弟實(shí)惠多啦，他在開封蘭考，每個(gè)月只有60元吶?！?/p>

本刊記者咨詢鄭州、開封和北京三地人保部門的12333熱線獲知，中央財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)一為55元，各級(jí)政府另有不同的配套。配套后，開封蘭考為60元，鄭州為75元，北京則達(dá)到390元。

在張麗莉每個(gè)月領(lǐng)到的95元里，75元之外的20元乃出于她以72歲年紀(jì)所享受的高齡津貼，屬于社會(huì)福利。

據(jù)民政部對(duì)本刊的回函介紹，中國已建立適度普惠的老年福利制度，對(duì)于高齡老年人，全國18個(gè)省份出臺(tái)了標(biāo)準(zhǔn)不同的高齡補(bǔ)貼制度。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難老年人，全國已有22個(gè)省份建立了養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，并提供低償或者無償?shù)酿B(yǎng)老服務(wù)。

對(duì)于無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)人的老年人，政府負(fù)責(zé)保障他們的基本生活，并提供無償?shù)酿B(yǎng)老服務(wù)。

就鄭州而言，超過70歲的老人在80歲之前每人每月可領(lǐng)20元的高齡福利金。 80至90歲的老人福利金為50元，90至100歲為100元，100歲以上的老人每人每月能領(lǐng)200元福利金。

張麗莉告訴記者，她大侄子剛四十歲出頭，“年輕人看不上幾十塊錢（政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金），沒參保?！?/p>

就此類“基礎(chǔ)養(yǎng)老金吸引力不足”的情況，人保部副部長胡曉義曾公開表示：堅(jiān)持低水平起步、廣覆蓋，是我國社會(huì)保障制度的一條基本經(jīng)驗(yàn)。

養(yǎng)老金“九連增”背后

在中國，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金自2005年首次調(diào)整后連續(xù)九年增長，2013年達(dá)到1893元。從2005年的月人均700元提升到近1900元，人均漲幅達(dá)到1.7倍，年均增幅超過10%。

閻青春樂觀表示，中國企業(yè)職工養(yǎng)老金連年增長，醫(yī)保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、支付比例也在年年上調(diào)。今后新農(nóng)保、城居保的待遇水平也會(huì)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而增加。

而另一方面，考慮到9年來的通貨膨脹因素影響，貨幣購買力的下降，要解讀養(yǎng)老金的實(shí)際增長就有必要引入一個(gè)概念---“養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率?！?/p>

養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率是指社會(huì)平均工資替代率，即一個(gè)人退休之后能拿到相當(dāng)于社平工資多少的比例。國際警戒線為50%，按照國際經(jīng)驗(yàn)，養(yǎng)老金替代率大于70%，即可維持退休前現(xiàn)有的生活水平，如果達(dá)到60%～70%，即可維持基本生活水平；如果低于50%，則生活水平較退休前會(huì)有大幅下降。

國際勞工組織《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》規(guī)定，養(yǎng)老金的最低替代率為55%。

我國建立職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，預(yù)期的平均替代率為58.5%。這一水平能保證必要的生活支出。

現(xiàn)實(shí)的數(shù)據(jù)顯示，中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退休金對(duì)在職職工平均工資的水平從1997年的76%下降到了2009年的47%。據(jù)測算，2010年替代率為42%，2011年有上升，達(dá)到44%左右。

養(yǎng)老金九連增的背后，替代率還連年徘徊在國際警戒線下。由此可見，根據(jù)工資增長率和物價(jià)指數(shù)，建立制度化、精準(zhǔn)化的養(yǎng)老金增長機(jī)制顯出必要性。

民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司表示，我國是在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的情況下進(jìn)入老齡化社會(huì)的，長期面臨著實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和提高老年保障水平的雙重壓力，“未富先老”在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)仍然是我國老齡問題的基本特征。

同時(shí)，我國人口老齡化、高齡化、空巢化加速與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化建設(shè)相伴隨，與城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、收入差距擴(kuò)大相重疊，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型、文化領(lǐng)域變革相交織。

發(fā)達(dá)國家在長時(shí)期、分階段出現(xiàn)的人口老齡化問題，我國將在短期內(nèi)同步呈現(xiàn)、集中爆發(fā)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、公共服務(wù)、社會(huì)穩(wěn)定、思想文化等諸多領(lǐng)域?qū)a(chǎn)生更為復(fù)雜深刻的影響。

我國仍然是一個(gè)發(fā)展中國家，人均收入水平還比較低，地區(qū)間發(fā)展很不平衡，國家和絕大多數(shù)居民并不富裕，如果把保障標(biāo)準(zhǔn)定得過高，財(cái)政壓力大，城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)也有困難，保障面就難以擴(kuò)大。

雙軌制改革試點(diǎn)無實(shí)質(zhì)突破

在企業(yè)養(yǎng)老金九連增難掩低替代率的尷尬背后，中國事業(yè)單位和機(jī)關(guān)單位的養(yǎng)老金替代率一直被社會(huì)批評(píng)為“居高不下”。

人社部專家咨詢委員會(huì)專家、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社保系主任褚福靈曾專題調(diào)研過我國養(yǎng)老金替代率問題。據(jù)褚福靈公布的數(shù)據(jù)，中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人均退休金近5000元，替代率總體維持在92%～107%水平。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員不用繳費(fèi)，但是養(yǎng)老金卻要比企業(yè)高許多。 中國的“養(yǎng)老金雙軌制”備受爭議：

在雙軌制下，政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位退休實(shí)行由財(cái)政統(tǒng)一支付的退休養(yǎng)老金制度；而企業(yè)職工則實(shí)行由企業(yè)和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納的“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度。

繳費(fèi)時(shí)企業(yè)職工按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的則由國家財(cái)政統(tǒng)一籌資；領(lǐng)取時(shí)企業(yè)人員由自籌賬戶上支付，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位則由國家財(cái)政統(tǒng)一支付；

最引人爭議的在于，享受的標(biāo)準(zhǔn)不一樣，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)退休人員，差距大概是3～5倍，最高可相差50倍。

雙軌制的形成原因要追溯至計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。經(jīng)濟(jì)體制改制前，我國企業(yè)基本上都是國有性質(zhì)，企業(yè)職工是“單位人”，在職時(shí)的工資、退休后的養(yǎng)老，完全由單位負(fù)責(zé)。

1991年，國務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，規(guī)定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌。

在這個(gè)階段，企業(yè)職工養(yǎng)老從“單位保障”邁向了“社會(huì)保障”。而機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也進(jìn)行了研究探索，但改革進(jìn)程相對(duì)滯后，仍實(shí)行單位退休養(yǎng)老制度。

改革的不同步，兩種制度在籌資方式、待遇計(jì)發(fā)調(diào)整和管理方式上均不同，形成了所謂的養(yǎng)老“雙軌制”。

盡管從2008年開始，有廣東、上海等5省市事業(yè)單位試點(diǎn)改革，然至今沒有實(shí)質(zhì)性突破。

被期待的企業(yè)年金制度

西北大學(xué)公共管理學(xué)院副教授張盈華認(rèn)為，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的生活補(bǔ)貼由地方財(cái)力負(fù)擔(dān)，具備“準(zhǔn)職業(yè)年金”的性質(zhì)，從這個(gè)角度上看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金替代率是退休費(fèi)替代率和職業(yè)年金替代率之和。

而城鎮(zhèn)企業(yè)職工的替代率沒有考慮企業(yè)年金部分或者根本沒有企業(yè)年金。如果企業(yè)年金制度能夠建立，按照國際經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)年金能在政府養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再增加20%至30%的替代率。企業(yè)養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)時(shí)預(yù)期替代率為58.5%，兩者之和即接近90%。

事實(shí)上，早在1995年，原勞動(dòng)部就出臺(tái)過一部企業(yè)建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見。到2004年，原勞動(dòng)部在此基礎(chǔ)上出臺(tái)《企業(yè)年金試行辦法》，以促進(jìn)建立多元的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

然而，人社部2011年統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2011年末全國有4.49萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工人數(shù)為1577萬人；年末企業(yè)年金基金累計(jì)結(jié)存3570億元。無論從參加企業(yè)規(guī)模、還是參保職工人數(shù)以及基金總量來看，企業(yè)年金都比較弱小，遠(yuǎn)沒有承擔(dān)起補(bǔ)充養(yǎng)老金的責(zé)任。

閻青春認(rèn)為，要提高替代率水平，從根本上講還是要增加養(yǎng)老金的收入來源。這有賴于養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的改革，在建立多元的保障體系的同時(shí)，也要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值，同時(shí)積極探索財(cái)政、國有資產(chǎn)增加對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投入和補(bǔ)充的辦法。

世界上沒有先例的探索與實(shí)踐

據(jù)中國社科院《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》披露，2011年全國32個(gè)統(tǒng)籌單位中有14個(gè)收不抵支，收支缺口高達(dá)766.5億元。此前有數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)老現(xiàn)收現(xiàn)付制讓年輕人的養(yǎng)老金大部分支付給了現(xiàn)有的退休人員，只有8%進(jìn)入個(gè)人賬戶，空賬高達(dá)2萬多億。

而2020年到2050年，中國將進(jìn)入加速老齡化階段，人口紅利將逐步轉(zhuǎn)為“老齡化負(fù)擔(dān)”。有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“人口機(jī)會(huì)窗口”將逐步關(guān)閉；即使嚴(yán)格控制養(yǎng)老金增長水平，2030年前后養(yǎng)老金支出總額也將以10萬億元計(jì)。

屆時(shí)，養(yǎng)老金空賬將如何運(yùn)轉(zhuǎn)？

閻青春表示：對(duì)于空賬問題，首先要理清空賬的形成原因，然后再對(duì)癥下藥研究解決填補(bǔ)空賬的辦法。

閻青春說，長遠(yuǎn)來看，隨著人口老齡化加快，國家管理的公共養(yǎng)老金收支缺口增加，盡快推出養(yǎng)老金整體投資運(yùn)營方案顯得尤為迫切。

養(yǎng)老體系改革頂層設(shè)計(jì)方案被期待年內(nèi)出臺(tái)。

人社部副部長胡曉義在2012年的答記者問中強(qiáng)調(diào)，一個(gè)人口超過10億的發(fā)展中大國解決人口老齡化問題，世界上沒有先例，必須立足于國情不斷地探索，抓緊進(jìn)行制度、政策、資金安排的準(zhǔn)備。