頂層設(shè)計還在“研究”中

人力資源和社會保障部副部長胡曉義先是強(qiáng)調(diào)了人社部并不負(fù)責(zé)“住房反向抵押養(yǎng)老保險”的制度設(shè)計，但他表示愿意發(fā)表一下個人對“以房養(yǎng)老”引發(fā)社會熱議的看法。

“以房養(yǎng)老”，僅僅是給有房產(chǎn)有條件的老年人多一種選擇，并非基本或主流的養(yǎng)老方式，更不會取代基本養(yǎng)老保險的制度設(shè)計。所以，‘以房養(yǎng)老’不應(yīng)持續(xù)成為社會對養(yǎng)老問題關(guān)注的焦點”。

這讓輿論頗感吃驚。媒體紛紛稱“胡曉義21日意外回應(yīng)近期引發(fā)全民吐槽的‘以房養(yǎng)老’話題”。

這一場景發(fā)生在10月21日中國記協(xié)舉辦的“‘中國夢’與社會保障”中外媒體新聞茶座上。胡曉義與外國駐京記者、駐華使館新聞官、港澳臺記者和內(nèi)地記者進(jìn)行了交流，對近日來諸多養(yǎng)老改革熱點話題正面作出回應(yīng)。

10月15至16日，人力資源和社會保障部專門針對養(yǎng)老改革方案的頂層設(shè)計展開專項研討會。據(jù)悉，簽訂保密協(xié)議的養(yǎng)老方案共有4個版本，分別由中國社科院、國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國人民大學(xué)、浙江大學(xué)四方提供。

會后，有媒體報道稱“多部門就延長養(yǎng)老保險繳費時間等達(dá)成共識”。胡曉義對此予以否認(rèn)，他說，相關(guān)部門確實就養(yǎng)老保險改革的頂層設(shè)計問題召開了閉門會議，但主要是7家研究機(jī)構(gòu)對養(yǎng)老保險改革研究成果的交流和研討，相關(guān)部門并沒有發(fā)表具體意見。

養(yǎng)老制度改革在近年來無疑是民生領(lǐng)域最惹人關(guān)注的話題。鄭功成、鄭秉文等專家，都曾于五六年前便已提出改革建議，至今，大都還在研究之中。

延遲退休補(bǔ)養(yǎng)老金是本末倒置

2010年9月，國新辦發(fā)布《中國的人力資源狀況》白皮書說，2035年，我國2名納稅人供養(yǎng)1名養(yǎng)老金領(lǐng)取者。人社部副部長王曉初在新聞發(fā)布會上表示：“目前，我們對退休年齡的問題還在進(jìn)行研究?！比松绮可绫Ｑ芯克L何平隨后告知，“相關(guān)部門正在醞釀條件成熟時延長法定退休年齡，有可能女職工從2010年開始，男職工從2015年開始，采取‘小步漸進(jìn)’的方式，每3年延遲1歲，逐步將法定退休年齡提高到65歲?！?/p>

這一提議受到輿論的強(qiáng)烈反應(yīng)，在此前后，這一說法被多次提起，均遇尷尬。媒體廣泛引用的數(shù)據(jù)稱，多次民調(diào)結(jié)果顯示，超過九成的公眾明確反對延遲退休。

中國人民大學(xué)教授鄭功成多次談到，通過延遲退休來解決養(yǎng)老金支付難題的看法是本末倒置，即逐步延遲退休年齡的依據(jù)不應(yīng)當(dāng)是為了減少養(yǎng)老金支出，而應(yīng)當(dāng)是人均預(yù)期壽命持續(xù)延長、受教育年限持續(xù)延長和人口結(jié)構(gòu)與勞動力供求關(guān)系發(fā)生深刻變化，它應(yīng)當(dāng)是對人的生命周期、勞動力供求與代際負(fù)擔(dān)公平進(jìn)行合理調(diào)整的需要。

中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文亦曾撰文涉及這一問題：養(yǎng)老保障的最主要參數(shù)有三個：繳費率、目標(biāo)替代率和制度贍養(yǎng)率。而我國這三個參數(shù)與合理水平差距太大。比如，贍養(yǎng)率與人口老齡化程度有關(guān)，應(yīng)該調(diào)整贍養(yǎng)率使退休年齡與預(yù)期壽命掛鉤，而我們退休年齡卻還是半個世紀(jì)以前的退休年齡，這沒有起到稀釋贍養(yǎng)率以提高財務(wù)可持續(xù)性的作用。

最直白的數(shù)據(jù)是，有專家指出，到2035年我國將會面臨兩名納稅人供養(yǎng)一名養(yǎng)老金領(lǐng)取者的情況。從這來看，推遲退休是必然趨勢，否則養(yǎng)老體系顯然很難支撐。

延遲退休之辯

“社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)始國并非因養(yǎng)老金缺口而延遲退休年齡，而是以人均預(yù)期壽命延長與人口結(jié)構(gòu)變化作為依據(jù)，這是維護(hù)代際公平的需要。”近日在接受《新京報》采訪時，鄭功成說。

鄭功成曾在2007年提出過一個方案，基本思路是采取小步漸進(jìn)、女先男后、兼顧特殊的方式，到本世紀(jì)40年代爭取實現(xiàn)65歲男女同齡退休。

支持派拿出了發(fā)達(dá)國家的數(shù)據(jù)：在歐美國家普遍的退休年齡為65歲，美國為67歲，日本為男65歲，女60歲。

此前，清華大學(xué)教授楊燕綏曾因為建議“50歲退休，65歲領(lǐng)取養(yǎng)老金，中間15年男的去養(yǎng)老院做園林義工，女的給老人洗衣服啊做點編織”引起廣泛爭議，其觀點在于延遲領(lǐng)取退休金而非延遲退休年齡，其用意殊途同歸。

不過，同樣有研究者指出了當(dāng)下這一政策變化的問題所在。

在2008年輿論掀起第一波延遲退休之辯時，中國社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所張車偉就曾指出，當(dāng)時中國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人數(shù)超過1.1億，每年大約有300萬人退休，占城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的3%。但中國每年新增就業(yè)機(jī)會只有1000萬左右，如果提高退休年齡，就占去就業(yè)機(jī)會的30%。

這一現(xiàn)實邏輯目前也成為主導(dǎo)政策的重要原因。隨著近兩年來中國經(jīng)濟(jì)增長速度變緩，就業(yè)壓力超過了延遲退休的需要。

今年6月，人力資源和社會保障部部長尹蔚民透露，未來五年高校畢業(yè)生數(shù)量還將保持在年均700萬左右的高位，2013年已經(jīng)被稱為“最難就業(yè)年”，一旦這種形勢持續(xù)數(shù)年，中國的就業(yè)壓力將前所未有，因此勞動參與率的問題不是首當(dāng)其沖。

人社部一位高層人士還向記者透露：“延遲退休只是作為一個討論課題，我們還不會推行?！倍湓虮闶恰艾F(xiàn)在就業(yè)壓力增大，一批批的年輕人需要就業(yè)，也就是需要更多的就業(yè)崗位。延遲退休不太符合現(xiàn)在的形勢?！?/p>

空賬是必然

對于輿論熱議的另一個養(yǎng)老問題---個人賬戶空賬，鄭功成同樣持有冷靜的態(tài)度。

鄭功成反復(fù)說過，不要把歷史形成的個人賬戶空賬問題看得很嚴(yán)重，不要夸大個人賬戶空賬的不利影響。

2012年年底，中國社科院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》顯示，2011年記賬額達(dá)到24859億元，空賬額達(dá)22156億元。這不禁引發(fā)了輿論的擔(dān)憂：這么大的空賬，以后退休了靠什么養(yǎng)老？

但是，鄭功成認(rèn)為，在任何一個國家，要把一個現(xiàn)收現(xiàn)付的制度轉(zhuǎn)化為統(tǒng)賬結(jié)合或完全積累型制度安排，一定會出現(xiàn)空賬。

1993年，黨的十四屆三中全會明確要建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，個人賬戶制度由此確立。然而已退休的職工（即所謂的“老人”）和在實施個人賬戶制度以前較早參加工作的在職職工（即所謂的“中人”），在過去的工作年限里并沒有個人賬戶的積累，但養(yǎng)老金需要支付。

自1997年開始，我國一直實行統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶“混賬管理”的制度，即統(tǒng)賬結(jié)合。這樣一來，給個人賬戶資金向社會統(tǒng)籌賬戶轉(zhuǎn)移提供了機(jī)會和可能。由于中國的養(yǎng)老保障體系十分年輕，已退休的“老人”和在實施個人賬戶制度以前較早參加工作的在職人員，在過去的工作年限里并沒有個人賬戶的積累。為了解決他們的養(yǎng)老金支付問題，只能動用在職人員個人賬戶中的資金，由此形成大量空賬。

這一制度轉(zhuǎn)型中，空賬的出現(xiàn)可謂必然?！靶碌酿B(yǎng)老保險制度打破了原有的養(yǎng)老保險代際關(guān)系自然傳承的慣例，這一代人既要繼續(xù)承擔(dān)支付已經(jīng)退休的老年人的養(yǎng)老金的義務(wù)，又須為自己個人賬戶儲備養(yǎng)老金，故而必然帶來雙重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)?！编嵐Τ烧f。

不同國家轉(zhuǎn)軌處理這一問題的方式不同，但都無法規(guī)避。鄭功成以智利為例，智利在將公共養(yǎng)老金轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺损B(yǎng)老金制度時做實了個人賬戶，是以政府發(fā)行特種長期國債即政府的空賬為條件的。我國現(xiàn)在個人賬戶有些沒有做實，但政府的賬面上是實的，政府在拿錢去彌補(bǔ)，實際上是殊途同歸。

鄭功成認(rèn)為，如果將歷史上的空賬全部讓一屆政府補(bǔ)上，不僅對這一屆政府不公平，更是對這一代人不公正。他建議，對于歷史空賬，要用歷史的辦法去化解。比如，歷史空賬是過去30～40年間形成的，就用30～40年時間去化解，或者在經(jīng)濟(jì)增長較快的條件下可以用10～20年來化解。

鄭秉文從另一個角度論證了個人賬戶無法做實的必然。

他認(rèn)為，個人賬戶實賬積累，與高速經(jīng)濟(jì)成長的環(huán)境有沖突，應(yīng)取消積累制。“根據(jù)薩繆爾森和艾倫定理，當(dāng)一個經(jīng)濟(jì)體人口增長率與社會平均工資增長率之和高于投資收益率的時候，就應(yīng)該采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，而不應(yīng)該選擇完全積累制?！?/p>

比如，一個人1993年參加這個制度，每年強(qiáng)制性扣除工資8%，現(xiàn)在給這個人20年2%的利息，替代率遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到現(xiàn)在工資的8%，甚至不到1%，所以這個人肯定不愿意把個人賬戶做實。因此，在經(jīng)濟(jì)高速增長、社會平均工資高速增長的時候，個人賬戶的制度設(shè)計是很難奏效的。

養(yǎng)老金要入市

社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年出版的《中國社會保障發(fā)展報告》曾提出一組數(shù)據(jù)：目前個人賬戶基金的實際收益率不足2%，但2005年以來的通貨膨脹率卻為2.22%，說明個人賬戶基金事實上處于貶值狀態(tài)。

正因為此，鄭功成提問道：在當(dāng)前資本市場尚不成熟、基金管理尚未理順的條件下，為什么一定要把個人賬戶全部做實，讓里面的錢放著貶值呢？

按照積累制的要求，個人賬戶應(yīng)該通過投資來保值增值以應(yīng)對老齡化危機(jī)?！翱梢娊y(tǒng)賬結(jié)合模式的體制性優(yōu)勢并未得到發(fā)揮，背離了制度設(shè)計的初始目標(biāo)?！?中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院院長董克用撰文稱，“這造成新體制在本質(zhì)上與之前的現(xiàn)收現(xiàn)付制沒有實質(zhì)性區(qū)別，‘統(tǒng)賬結(jié)合’只是一種支付方式的制度設(shè)計，已退休者養(yǎng)老金仍然來源于在職者的養(yǎng)老保險繳費，是事實上的現(xiàn)收現(xiàn)付制?！?/p>

事實上，近年來，養(yǎng)老金入市始終是輿論熱議的焦點。

2011年12月15日，時任中國證監(jiān)會主席郭樹清公開表示，我國目前大約有2萬億元余額地方養(yǎng)老保險金和2.1萬億元住房公積金余額，如果將這些資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，學(xué)習(xí)全國社?；鹜顿Y股市獲取收益，無論是對個人、政府還是資本市場均大有好處。

而一個月后，人力資源和社會保障部新聞發(fā)言人尹成基則在2012年1月20日的新聞發(fā)布會上明確表示，養(yǎng)老金暫無入市計劃，養(yǎng)老金投資運營的舉措一定要經(jīng)過人力資源和社會保障部的審核同意。

中央對于養(yǎng)老金入市一向謹(jǐn)慎。2001年12月17日，時任國務(wù)院總理朱基在全國社會保障基金理事會第一屆理事大會第一次會議上講話時要求：“社?；鹨€(wěn)健運作。首要原則是安全性。寧肯少賺幾個錢，也不要賠本，要有足夠的風(fēng)險意識。”

不過，從郭樹清的表態(tài)，不難看出事情已有變化。

2012年3月20日，全國社?；鹄硎聲l(fā)布消息說，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，社?；鹄硎聲軓V東省政府委托，投資運營廣東城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險結(jié)存資金1000億元。此舉在全國尚屬首次。

對于此事，鄭秉文認(rèn)為，廣東部分基本養(yǎng)老保險資金交由社保投資運營也是一項改革，“只要改革就比停滯不前要好”。但他同時建議，全國的養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)由中央交由專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管起來。

“并軌”=公平？

談及養(yǎng)老保險制度頂層設(shè)計方案，鄭功成認(rèn)為核心任務(wù)有三個：一是推動機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革，來化解雙軌制下的利益格局失衡；二是通過職工基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，來矯正這個制度地方化后出現(xiàn)的畸變與異化現(xiàn)象；三是優(yōu)化農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，使其從福利型真正轉(zhuǎn)變成社會保險型制度安排，并得到健康、持續(xù)發(fā)展。而這其中，最急迫的是前兩個。

浙江大學(xué)勞動與社會保障研究所所長何文炯亦將制度改革頂層設(shè)計的焦點集中于增強(qiáng)公平性和科學(xué)性。他認(rèn)為，當(dāng)前體系存在的首要問題便是社會養(yǎng)老保障待遇群體間差距過大?！斑M(jìn)入21世紀(jì)以來，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的平均養(yǎng)老金歷年都接近甚至超過企業(yè)退休職工養(yǎng)老金的兩倍。近幾年，企業(yè)退休職工養(yǎng)老金水平提高后，差距稍有縮小，但仍然未有根本性改變?！?/p>

事實上，改革需要“并軌”已成為共識。2012年全國兩會期間，胡曉義在接受新華社專訪時就明確表示，隨著社保標(biāo)準(zhǔn)的提高和改革的不斷推進(jìn)，“雙軌制”終將合并統(tǒng)一。

不過，學(xué)界對未來的“并軌”方向意見并不統(tǒng)一。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍認(rèn)為，“不公平論”在理論上說理不充分，在政策上是有害的，進(jìn)行簡單的“并軌”將導(dǎo)致新的不公平。比如，她提到，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位退休年齡比企業(yè)高五年，他們多工作五年而少拿五年的退休金，考慮到這一因素，這部分人口的退休收入高一倍是合理的。

她還提到，多數(shù)國家公共部門的養(yǎng)老保險與私人部門是分開的。那么，目前談機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革時機(jī)未到，因為目前實際上是“三軌”而非“雙軌”，除了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，事業(yè)單位和公務(wù)員退休金制度也存在區(qū)別。事業(yè)單位改革要先行，該推向市場的部分推向市場，留下的是真正意義上的公共部門的事業(yè)。

“我反對并軌的原因是我認(rèn)為目前建立個人賬戶制度在中國經(jīng)濟(jì)和人口條件上是不經(jīng)濟(jì)的。既然企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度是不經(jīng)濟(jì)的，為什么要將機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工作人員并進(jìn)去呢？”

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌進(jìn)入決策

盡管對公平的認(rèn)定尚有不同，但是，改革急需頂層設(shè)計確是不爭的事實，而這其中，全國統(tǒng)籌是必不可少的一步。

鄭功成認(rèn)為實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是優(yōu)化養(yǎng)老保險制度的“牛鼻子”：養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，實質(zhì)上決定著這一制度的統(tǒng)一性、公平性與互濟(jì)性程度，也直接反映著制度運行的管理本位與責(zé)任本位，因此，統(tǒng)籌層次問題是養(yǎng)老保險制度的根本性問題。

事實上，相比輿論更為關(guān)注的體制內(nèi)外差異，即便是在體制外，各地也大相徑庭。

鄭功成認(rèn)為，在地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)下，因勞動者的年齡結(jié)構(gòu)與撫養(yǎng)比不同，各地養(yǎng)老保險實際繳費率相差懸殊。其中，東部沿海部分省區(qū)是勞動力的主要輸入地，人口相對年輕，使得企業(yè)實際繳費率偏低；中西部地區(qū)以及老工業(yè)基地因為人口老齡化較為嚴(yán)重，使得實際繳費率偏高。

他以2011年以例，廣東省企業(yè)實際繳費率僅為5.9%，而甘肅省的實際繳費率竟然高達(dá)24.5%，即使扣除因補(bǔ)繳或躉繳以及參保群體工資水平高或低于平均工資水平造成的誤差，兩者之間相差仍在3倍以上。

而由于各地區(qū)養(yǎng)老保險基金只能封閉運行而無法調(diào)劑使用，使得一些地區(qū)的基金結(jié)余不斷增加，另一些地區(qū)因收不抵支而致使財政補(bǔ)貼不斷增加。這種基金結(jié)余與財政補(bǔ)貼“雙增長”的畸形現(xiàn)象，造成了本來追求現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌基金在一部分地區(qū)大量結(jié)余，而應(yīng)當(dāng)實賬運行的個人賬戶卻在另一些地方成為空賬，從而扭曲了統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式。

縮小個人賬戶

鄭功成說，改革要理性優(yōu)化，而不是推倒重來。他贊同繼續(xù)堅持統(tǒng)賬結(jié)合，不過，繼續(xù)推行這一制度有一定前提，就是縮小個人賬戶。

不過，鄭秉文認(rèn)為僅僅是全國統(tǒng)籌還不足以根本解決問題。多年來，他始終堅持除了要提高統(tǒng)籌層次，還要重新認(rèn)識統(tǒng)賬結(jié)合這一現(xiàn)行制度。

鄭秉文提出的改革思路是把統(tǒng)賬結(jié)合制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，實行名義賬戶制，即把個人賬戶擴(kuò)大到100%，雇員和雇主的繳費都納入賬戶，使所有繳費實現(xiàn)100%的個人精算中性運作。他認(rèn)為，這個辦法可以同時實現(xiàn)一個重要目標(biāo)：多繳多得，少繳少得?！爸灰獙崿F(xiàn)了這個理念，養(yǎng)老保險覆蓋面可以立刻擴(kuò)大，繳費收入可以迅速實在起來，可以避免很大損失?！?/p>

不過，目前輿論始終念念不忘的，便是對體制內(nèi)的存量動刀。但從2008年開始，廣東、上海等5省市事業(yè)單位試點改革至今仍然按兵不動，便不難看出改變存量的困難。

在接受媒體采訪時，李珍強(qiáng)調(diào)，如果硬要并軌的話，難點在如何保證公共部門的職員收入水平不下降和制度未來的效率。

“改革有兩種結(jié)果，降低或不降低目標(biāo)人群的收入。如果降低了目標(biāo)人群的收入，他們會用腳投票，改革不能順利進(jìn)行，去年五省試點推而不動已經(jīng)證明了這一點?！?/p>

如果不降低目標(biāo)人群的收入，李珍說，政府將建立基本養(yǎng)老保險加職業(yè)年金，基本養(yǎng)老保險部分收入的下降可以通過職業(yè)年金來補(bǔ)足。從財政的角度看，這無疑會增加財政的負(fù)擔(dān)。

“有人又會說，基本養(yǎng)老保險個人是要繳費的，但我們也要記住，個人繳費也是工資的一部分。如果公共部門的雇員也需要繳費的話，必然要額外增加工資，除非我們能夠證明這部分人群目前的工資中包括了他們養(yǎng)老的費用。人們以為反對改革的是制度的目標(biāo)群眾，其實改革的另一個阻力在財政部門?！?/p>