全球治理中的中國(guó)戰(zhàn)略四重選擇

于軍+王發(fā)龍

在經(jīng)濟(jì)全球化、政治多極化、文化多元化并行不悖的時(shí)代背景下，現(xiàn)行全球治理制度正處于轉(zhuǎn)型的歷史新時(shí)期。在此形勢(shì)下，中國(guó)積極參與全球治理，既能夠體現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)的歷史擔(dān)當(dāng)，又能夠提升在全球治理體系中的制度性權(quán)力。無(wú)論國(guó)際局勢(shì)如何變幻，中國(guó)都應(yīng)站在時(shí)代發(fā)展和人類進(jìn)步的高度，充分把握和利用全球治理制度轉(zhuǎn)型與全球治理秩序重塑的戰(zhàn)略機(jī)遇，在全球治理的歷史征程中發(fā)出“中國(guó)聲音”，留下“中國(guó)印記”。

當(dāng)前全球治理制度的現(xiàn)實(shí)困境

在無(wú)政府的國(guó)際社會(huì)，全球治理實(shí)質(zhì)上是以全球治理制度而非中央政府權(quán)威為基礎(chǔ)的。全球治理制度是治理主體在治理實(shí)踐中制定并實(shí)施的關(guān)于治理的價(jià)值、主體、客體、方式、成效的規(guī)范要素（正式或非正式）的集合。冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，盡管制度化逐漸成為全球治理的應(yīng)然發(fā)展趨勢(shì)，但是全球治理制度已展現(xiàn)出合法性不足、代表性不夠、有效性不高等痼疾，嚴(yán)重影響著全球性問題的治理進(jìn)度和治理效度。

（一）全球治理制度合法性不足

冷戰(zhàn)結(jié)束后特別是2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，國(guó)際社會(huì)對(duì)各類全球性問題的治理需求日益增多，而國(guó)際社會(huì)的旺盛治理需求與全球治理制度的低效供應(yīng)之間出現(xiàn)了日益增大的張力，這成為制約全球治理進(jìn)度和效度的結(jié)構(gòu)性矛盾。全球治理制度存有的合法性缺失問題是造成該結(jié)構(gòu)性矛盾的主因。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，西方大國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治、安全等問題領(lǐng)域，構(gòu)建以自身為主導(dǎo)的國(guó)際制度體系。隨著全球治理任務(wù)的不斷增多，體現(xiàn)西方大國(guó)意志和利益的國(guó)際制度逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛑卫碇贫鹊闹饕獦?gòu)成部分。歷史與現(xiàn)實(shí)表明，西方大國(guó)主導(dǎo)下的全球治理制度存有明顯的合法性危機(jī)，因?yàn)樗鼈儾坏诒举|(zhì)上并非國(guó)際社會(huì)的“公共物品”而是西方大國(guó)的“私利物品”，而且難以獲得國(guó)際社會(huì)的廣泛贊同和支持。其中，西方大國(guó)為了延續(xù)國(guó)際壟斷資本在世界范圍內(nèi)的剝削，構(gòu)建了以世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織為支柱，顯失合法性與公正性的全球經(jīng)濟(jì)治理制度。毋庸贅言，全球經(jīng)濟(jì)治理制度不僅沒有防止1997年亞洲金融危機(jī)、2007年美國(guó)次貸危機(jī)、2010年歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)等一系列國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)，還使得全球“貧富分化”漸呈兩極化之勢(shì)。同時(shí)，西方大國(guó)在貿(mào)易爭(zhēng)端、氣候惡化、糧食安全、網(wǎng)絡(luò)安全、跨國(guó)犯罪等大多問題領(lǐng)域，把持著全球治理制度的投票權(quán)和決策權(quán)，致使廣大發(fā)展中國(guó)家長(zhǎng)期處于全球治理制度體系的外圍和邊緣。

（二）全球治理制度代表性不夠

全球治理因全球問題的凸顯而時(shí)興，本質(zhì)上是各治理主體的“共同責(zé)任”和“公共行為”，不等于“西方治理”更不同于“霸權(quán)治理”。全球治理制度應(yīng)具有較高的代表性。應(yīng)當(dāng)指出，現(xiàn)行全球治理制度主要是在美國(guó)“霸權(quán)模式”下建立起來(lái)的，缺乏充分的代表性、包容性、民主性，不但未能體現(xiàn)絕大多數(shù)治理主體的權(quán)力和權(quán)利，反而形成并固化了主權(quán)國(guó)家為中心的畸形治理模式和大國(guó)權(quán)力主導(dǎo)下的“中心-外圍”結(jié)構(gòu)。

冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)全球化、政治多極化、文化多樣化等趨勢(shì)日益明顯。其中，世界權(quán)力格局中出現(xiàn)了明顯的權(quán)力轉(zhuǎn)移和權(quán)力流散現(xiàn)象。一方面，國(guó)際權(quán)力由傳統(tǒng)大國(guó)向新興大國(guó)轉(zhuǎn)移，美歐等傳統(tǒng)大國(guó)在世界事務(wù)中的主導(dǎo)權(quán)和控制力相對(duì)下降，以金磚國(guó)家為代表的新興大國(guó)群體性崛起，在國(guó)際事務(wù)和全球治理中的話語(yǔ)權(quán)和影響力不斷提升。另一方面，國(guó)際權(quán)力由國(guó)家行為體向非國(guó)家行為體流散，國(guó)際組織、跨國(guó)公司、公民個(gè)人等非國(guó)家行為體更為積極、廣泛地參與全球治理而具有了更多的表達(dá)權(quán)和號(hào)召力。遺憾的是，現(xiàn)行全球治理制度并未發(fā)生相應(yīng)的演進(jìn)，已遠(yuǎn)不能體現(xiàn)世界權(quán)力格局的變動(dòng)而近于靜止和固化。在此形勢(shì)下，顯失代表性的全球治理制度致使新興經(jīng)濟(jì)體、發(fā)展中國(guó)家等“新”治理主體難以享有相應(yīng)權(quán)利，阻遏了其參與全球治理的主觀意圖和客觀實(shí)踐。

（三）全球治理制度有效性不高

全球治理制度的有效性直接影響并體現(xiàn)著全球治理的效度和進(jìn)度，進(jìn)而影響到世界的和平與發(fā)展。氣候惡化、能源短缺、國(guó)際難民等全球性問題的不斷凸顯，表明全球治理制度欠缺充分的有效性。更為甚者，全球治理制度在武器擴(kuò)散、恐怖主義、核安全等問題領(lǐng)域，逐漸陷入失效乃至失靈的境地。

總體看來(lái)，全球治理制度出現(xiàn)低效、失效、失靈等問題，主要出于全球治理制度本身缺陷、全球治理制度執(zhí)行度低、全球治理主體合作乏力等原因?？陀^而論，全球治理領(lǐng)域盡管仍然存在“無(wú)法可依”的現(xiàn)象，但是“有法不依”的問題制約了全球治理制度有效性的發(fā)揮，進(jìn)而阻礙了全球治理的進(jìn)度和效度。其中，全球治理制度在“數(shù)量”和“質(zhì)量”方面均存有明顯缺陷，不僅難以滿足全球問題治理的需求，還限制了自身有效性的發(fā)揮。比如，全球治理制度不僅在很多領(lǐng)域展露出“制度赤字”現(xiàn)象，還因落后于世界權(quán)力結(jié)構(gòu)變化、國(guó)際安全性質(zhì)變化、相互依存態(tài)勢(shì)的變化而產(chǎn)生“規(guī)則滯后”問題，而“‘規(guī)則滯后是治理失靈的基本原因”。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在全球治理的基本理念、議題選擇、實(shí)施方式等方面，缺乏充分的國(guó)際合作意愿而存有很大的利益糾紛，致使全球治理制度難以有效執(zhí)行。比如，歐美等傳統(tǒng)大國(guó)把持著網(wǎng)絡(luò)空間治理的主導(dǎo)權(quán)，在網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、網(wǎng)絡(luò)外交、網(wǎng)絡(luò)安全等問題領(lǐng)域與中國(guó)、俄羅斯等新興大國(guó)產(chǎn)生了明顯的分歧，嚴(yán)重制約了互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)、世界電信發(fā)展大會(huì)、國(guó)際電信世界大會(huì)等網(wǎng)絡(luò)治理制度的實(shí)施狀況、遵守程度和有效性，進(jìn)而導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)治理在全球、地區(qū)、國(guó)家等層面陷入多重的制度困境。

中國(guó)參與全球治理的戰(zhàn)略機(jī)遇

革新全球治理制度、提升全球治理能力、重塑全球治理秩序不僅是世界各國(guó)需要共同面對(duì)、亟待應(yīng)對(duì)的重大挑戰(zhàn)，還是發(fā)展國(guó)際關(guān)系和提升國(guó)際影響力的良好機(jī)遇。世界變化與自身發(fā)展為中國(guó)參與全球治理提供了重要的戰(zhàn)略機(jī)遇。

（一）世界的變化提供了有利時(shí)機(jī)

全球問題的凸顯為中國(guó)參與全球治理提供了有利時(shí)機(jī)。冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，國(guó)際局勢(shì)總體穩(wěn)定，和平與發(fā)展仍是當(dāng)今時(shí)代的主題。但世界面臨的全球性問題不僅種類繁多而且變化多端，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問題相互交織，加劇了世界安全的風(fēng)險(xiǎn)。全球問題的凸顯和國(guó)際環(huán)境的變化不僅為中國(guó)參與全球治理提供了廣闊舞臺(tái)，還需要中國(guó)履行應(yīng)有的大國(guó)責(zé)任和歷史擔(dān)當(dāng)。

全球治理的變化為中國(guó)參與全球治理提供了有利時(shí)機(jī)。一是全球治理理念處于變遷時(shí)期，世界期待“中國(guó)智慧”和“中國(guó)方案”。近年來(lái)，中國(guó)提出的“一帶一路”倡議和“共商共建共享”治理理念均是全球治理所需求的“軟性”公共物品。二是全球治理領(lǐng)域正不斷拓展，西方大國(guó)難以掌控各領(lǐng)域的治理主導(dǎo)權(quán)，中國(guó)可充分運(yùn)用不同領(lǐng)域的差異性與非均衡性，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)、氣候變化、全球公域等領(lǐng)域提升全球治理的參與度和話語(yǔ)權(quán)。

國(guó)際格局的演進(jìn)為中國(guó)參與全球治理提供了有利時(shí)機(jī)。冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，國(guó)際社會(huì)的權(quán)力轉(zhuǎn)移和權(quán)力流散推動(dòng)著國(guó)際格局從“等級(jí)化”向“平面化”演進(jìn)的質(zhì)性變遷，新興大國(guó)不僅將獲得參與和推動(dòng)全球治理的更多機(jī)會(huì)，還將促進(jìn)“霸權(quán)治理”“西方治理”向真正的全球治理轉(zhuǎn)變。

國(guó)際制度的發(fā)展為中國(guó)參與全球治理提供了有利時(shí)機(jī)。當(dāng)前，國(guó)際制度進(jìn)入了不斷生成、快速發(fā)展、穩(wěn)步改革的歷史新時(shí)期，為全球治理搭建了更為廣闊的戰(zhàn)略平臺(tái)。作為國(guó)際制度的參與者、建設(shè)者和推動(dòng)者，中國(guó)更易于在國(guó)際制度框架內(nèi)參與和推動(dòng)全球治理。比如，隨著G20取代G8而成為全球經(jīng)濟(jì)治理的主要平臺(tái)，中國(guó)顯著提升了對(duì)金融危機(jī)、貿(mào)易爭(zhēng)端、投資保護(hù)等國(guó)際經(jīng)濟(jì)問題治理的參與度和話語(yǔ)權(quán)。

（二）中國(guó)的發(fā)展提供了基本條件

在客觀能力方面，中國(guó)推動(dòng)全球治理的實(shí)力日益提升。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)的綜合國(guó)力和國(guó)際影響力快速增長(zhǎng)，具備了“以自身發(fā)展為世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和全球治理作出更大貢獻(xiàn)，為全球性問題提供代表廣大發(fā)展中國(guó)家利益的方案”的綜合能力。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)不僅能夠憑借自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)提振國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，還可以通過(guò)國(guó)際合作來(lái)革新全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制、重塑全球經(jīng)濟(jì)秩序。作為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)，中國(guó)既可通過(guò)提出新國(guó)際安全觀念、創(chuàng)建新國(guó)際安全制度來(lái)豐富全球安全治理模式，又能借助聯(lián)合國(guó)安理會(huì)、上海合作組織、亞信會(huì)議等既有安全制度來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)際安全問題。作為最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)有能力“就2015年后發(fā)展議程、氣候變化談判、國(guó)際貨幣基金組織改革、反恐、網(wǎng)絡(luò)安全等全球治理重點(diǎn)問題密切協(xié)調(diào)，維護(hù)新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家共同利益”。作為全球治理的后來(lái)者，中國(guó)和廣大發(fā)展中國(guó)家可以通過(guò)提出全球治理新倡議、設(shè)置全球治理新議程等方式，來(lái)提升在全球治理中的感召力和影響力。

在主觀意圖方面，中國(guó)推動(dòng)全球治理的意愿更加明顯。21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)參與全球治理的姿態(tài)和行動(dòng)更為自覺，不僅積極參與應(yīng)對(duì)各類全球性問題，還主動(dòng)向國(guó)際社會(huì)供應(yīng)全球治理的新理念、新機(jī)制、新戰(zhàn)略等公共物品。在理念層面，中國(guó)相繼提出了“命運(yùn)共同體”的世界觀、“義利并舉、以義為先”的正確義利觀、“共同、綜合、合作、可持續(xù)”的新型安全觀、“和而不同、合作共贏”的國(guó)際合作觀和“共商共建共享”的全球治理觀，為全球治理提供了急需的軟性“公共物品”，為應(yīng)對(duì)全球問題提供了有力的理念支撐和思想引導(dǎo)。在機(jī)制層面，中國(guó)不僅積極參與、創(chuàng)建和改革全球治理制度，還就全球治理問題發(fā)出倡議、設(shè)置議題、凝聚共識(shí)。2016年9月，中國(guó)通過(guò)主辦杭州G20 峰會(huì)，不僅與其他成員就金融危機(jī)、貿(mào)易爭(zhēng)端、投資保護(hù)等問題達(dá)成了《創(chuàng)新增長(zhǎng)藍(lán)圖》《全球貿(mào)易增長(zhǎng)戰(zhàn)略》《全球投資指導(dǎo)原則》等“杭州共識(shí)”，還助推G20從危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制向長(zhǎng)效治理機(jī)制轉(zhuǎn)型。在戰(zhàn)略層面，中國(guó)就全球治理問題做出了一系列的戰(zhàn)略部署。比如，十八大報(bào)告提出，“中國(guó)將堅(jiān)持把中國(guó)人民利益同各國(guó)人民共同利益結(jié)合起來(lái)，以更加積極的姿態(tài)參與國(guó)際事務(wù)，發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)作用，共同應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》亦表示，“積極參與執(zhí)法安全國(guó)際合作，共同打擊暴力恐怖勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力和販毒走私、跨國(guó)有組織犯罪。”

中國(guó)應(yīng)對(duì)治理困境的戰(zhàn)略選擇

隨著全球性挑戰(zhàn)增多，“21世紀(jì)的主要挑戰(zhàn)是處理當(dāng)代全球挑戰(zhàn)的制度框架難以與這些挑戰(zhàn)的范圍、規(guī)模和性質(zhì)相匹配”，改革全球治理制度已成為國(guó)際社會(huì)的當(dāng)務(wù)之急。中國(guó)應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，抓住機(jī)遇，在以下幾個(gè)方面奮發(fā)有為，助力國(guó)際社會(huì)提升全球治理能力和全球治理效度。

（一）積極參與全球治理制度

一定意義上而言，現(xiàn)行全球治理制度是美國(guó)霸權(quán)的產(chǎn)物，盡管存有合法性不足、代表性不夠、有效性不高等痼疾，但只有加入其中才能享有應(yīng)對(duì)全球問題的“合法”資格。客觀而論，中國(guó)對(duì)全球治理制度的參與程度、運(yùn)用狀況不甚充分，不僅妨礙了自身處理國(guó)際事務(wù)能力的提升，也不利于國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)。

作為全球治理的后來(lái)者，中國(guó)應(yīng)積極參與現(xiàn)行全球治理制度，既是擔(dān)負(fù)大國(guó)責(zé)任的必然要求，又是走向全球性大國(guó)的應(yīng)然選擇。一方面，秉持有利于國(guó)家主權(quán)和根本利益的原則。毋庸贅言，維護(hù)、獲取、增進(jìn)自身利益是任何國(guó)家發(fā)展國(guó)際關(guān)系、參與全球治理的基本目標(biāo)。一般而言，國(guó)家融入國(guó)際制度意味著在獲取相關(guān)身份和資格的同時(shí)，讓渡部分利益甚至國(guó)家主權(quán)。因此，中國(guó)應(yīng)該參與那些既能“獨(dú)善其身”又可“兼濟(jì)天下”的全球治理制度。另一方面，堅(jiān)持有所為和有所不為的方針，有選擇、有甄別地參與更能反映世界格局變遷、順應(yīng)全球發(fā)展大勢(shì)的全球治理制度。

（二）主動(dòng)改革全球治理制度

冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，全球治理制度逐漸成為國(guó)際社會(huì)亟待應(yīng)對(duì)的另一“全球性問題”。盡管全球治理制度存有理念滯后、效度不足、供應(yīng)赤字等問題，但是“盡可能地調(diào)整現(xiàn)有機(jī)制，而不是推倒重來(lái)，才是真正理性的行為”。 作為負(fù)責(zé)任大國(guó)，中國(guó)應(yīng)該積極“推動(dòng)變革全球治理體制中不公正不合理的安排”，“推進(jìn)全球治理規(guī)則民主化、法治化，努力使全球治理體制更加平衡地反映大多數(shù)國(guó)家意愿和利益?！币环矫?，應(yīng)該遵循權(quán)責(zé)對(duì)等的原則。作為全球治理的后來(lái)者，中國(guó)雖然應(yīng)參與全球治理制度改革，但是要使所享受的權(quán)利和所承擔(dān)的責(zé)任相協(xié)調(diào)。另一方面，應(yīng)該采取循序漸進(jìn)的方式。全球治理制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅會(huì)觸及守成大國(guó)的既得利益，還要爭(zhēng)取其他成員的國(guó)際支持。基于此，中國(guó)應(yīng)該對(duì)全球治理制度的不合理之處進(jìn)行有選擇、有重點(diǎn)的改善。換言之，中國(guó)參與現(xiàn)行全球治理制度的改革，“并不是推倒重來(lái)，也不是另起爐灶，而是創(chuàng)新完善”。

（三）適時(shí)創(chuàng)建全球治理制度

作為規(guī)范全球治理的合法框架，現(xiàn)行全球治理制度所存有的“質(zhì)量”不高、“數(shù)量”不足等問題，將難免加速全球治理的失靈化、碎片化?，F(xiàn)實(shí)表明，國(guó)際社會(huì)不但對(duì)恐怖主義、氣候惡化、核擴(kuò)散等全球問題的治理收效甚微，而且在太空、深海、極地等全球公域出現(xiàn)了全球治理制度的“薄弱區(qū)域”乃至“空白地帶”。

在全球治理制度的頂層設(shè)計(jì)中，中國(guó)應(yīng)發(fā)揮主要新興大國(guó)的表率作用。一方面，秉持量力而行的原則，基于自身國(guó)情國(guó)力，在經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等領(lǐng)域創(chuàng)建全球治理制度。另一方面，加強(qiáng)國(guó)際合作力度，“同世界各國(guó)人民一道，推動(dòng)國(guó)際秩序和全球治理體系朝著更加公正合理方向發(fā)展”。全球治理的推進(jìn)需要國(guó)際社會(huì)的共同參與，全球治理制度的創(chuàng)建亦需借助國(guó)際合作之力。中國(guó)參與或主導(dǎo)創(chuàng)建的金磚國(guó)家新開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制均是國(guó)際合作的結(jié)果。

（四）有效運(yùn)用全球治理制度

全球治理的理念“注重的是通過(guò)制度而不是價(jià)值來(lái)實(shí)現(xiàn)”，全球治理的效度亦通過(guò)制度的運(yùn)用和執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，全球治理領(lǐng)域“有法不依”“執(zhí)法不嚴(yán)”等現(xiàn)象嚴(yán)重妨礙著全球治理的進(jìn)度和效度。作為全球治理的參與者，中國(guó)要有效地運(yùn)用全球治理制度，推動(dòng)全球治理制度的改革和效用。一是全面提升在全球治理制度中“規(guī)則制定能力、議程設(shè)置能力、輿論宣傳能力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力”。 二是加強(qiáng)人才建設(shè)，大量培養(yǎng)全球治理的專門人才，并積極向國(guó)際組織輸送人才。三是充分發(fā)揮地方的作用，尤其是加快地方外事工作從“出訪、接待、審批”的“老三件”，向“合作、發(fā)展、安全”的“新三件”的職能轉(zhuǎn)變。