新型農(nóng)村合作醫(yī)療的長陽經(jīng)驗

2008年，湖北省長陽土家族自治縣第七屆人民代表大會第三次會議審議通過了《長陽土家族自治縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》，2009年7月31日經(jīng)湖北省人大審議批準，同年11月1日頒布施行。這是全國第一部新型農(nóng)村合作醫(yī)療地方性法規(guī)。

通過頒布實施全國第一部新農(nóng)合單行條例，長陽縣建立起穩(wěn)定的保障機制、規(guī)范的運行機制和嚴格的監(jiān)督機制，確保參合農(nóng)民享有質(zhì)優(yōu)、價廉的醫(yī)療服務(wù)。

長陽地處鄂西南山區(qū)，面積3430公里，是一個集老、少、邊、山、窮、苦于一體的國家級貧困縣。全縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)154個村，總?cè)丝?1萬余人，其中農(nóng)業(yè)人口占80%，土家族占總?cè)丝诘?0%。2010年農(nóng)民人均純收入3610元。

長陽是合作醫(yī)療的發(fā)源地，上個世紀60年代首創(chuàng)合作醫(yī)療制度，曾得到毛澤東主席的親筆批示，從而轟動全國。2003年，長陽被確定為全國第一批新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點縣。十年來，縣委、縣政府堅持解放思想，開拓創(chuàng)新，充分發(fā)揮民族地區(qū)自治優(yōu)勢，積極探索推進新型合作醫(yī)療法制化進程，“長陽模式”的新農(nóng)合得到全國各地的推廣和借鑒，曾兩次代表湖北省走進中南海向國家領(lǐng)導(dǎo)人匯報新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，得到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的充分肯定。2007年，長陽被國務(wù)院八部委授予全國新農(nóng)合工作先進試點縣。2012年，縣衛(wèi)生局被國家衛(wèi)生部表彰為“全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作先進集體”。

《長陽土家族自治縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》（以下簡稱《條例》），將這些成功經(jīng)驗和管理規(guī)范以法律的形式固定下來，得以創(chuàng)新和完善，促進了長陽新農(nóng)合的鞏固發(fā)展。制定嚴格的監(jiān)督管理制度，建立健全監(jiān)督長效機制，實現(xiàn)依法管理，有利于建立起完善的農(nóng)村醫(yī)療救助制度。

新農(nóng)合立法的針對性

改革時常伴隨著問題的涌現(xiàn)，我國的醫(yī)改路程曾一度面臨社會滿意度低、保障水平低、內(nèi)部醫(yī)療需求供給失衡等眾多的問題。要讓醫(yī)改獲得群眾滿意，就要以保障和改善民生為重點，多謀民生之利，多解民生之憂。

長陽縣新農(nóng)合立法的提出并實施首先是作為維護政策權(quán)威性和嚴肅性的需要而出現(xiàn)的。一方面，中央、國務(wù)院關(guān)于實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療的一系列政策，是在總結(jié)數(shù)十年傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，經(jīng)過科學(xué)論證而確立的，是要在我國農(nóng)村長期堅持下去的一項基本政策。新農(nóng)合事關(guān)億萬參合農(nóng)民的切身利益，要使這一長效政策保持權(quán)威性和嚴肅性，得以在中國農(nóng)村統(tǒng)一貫徹落實并持續(xù)、健康發(fā)展，就只有靠法律的強制力來保障。另一方面，規(guī)范管理和強化監(jiān)督也需要通過立法來實現(xiàn)。實踐表明，新農(nóng)合的監(jiān)督管理重點在于醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)?，F(xiàn)行財政體制下，政府對醫(yī)療機構(gòu)投入不足，醫(yī)療機構(gòu)的經(jīng)費缺口就要從醫(yī)療業(yè)務(wù)收入中來補充，客觀存在著追求利益最大化的現(xiàn)實。滿足參合農(nóng)民的醫(yī)療需求，保障參合農(nóng)民享有公正的醫(yī)療補助是新型農(nóng)村合作醫(yī)療的“生命線”。

長陽合作醫(yī)療40年的創(chuàng)辦經(jīng)驗表明，新農(nóng)合醫(yī)療要進一步鞏固和發(fā)展，僅靠行政手段已不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，在行政保證、基金保證、組織和制度保證的前提下，更需要得到法律的保證，做到依法管理。實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法以后，農(nóng)民的醫(yī)療保障步入了法制化的管理軌道，政府職能、基金籌集、管理機構(gòu)職責和管理規(guī)范、參合農(nóng)民權(quán)利和義務(wù)、醫(yī)療機構(gòu)職責和服務(wù)規(guī)范、監(jiān)督、處罰等具有了法律效力，為解決新型農(nóng)村合作醫(yī)療運行過程中的復(fù)雜問題提供了充分有效的法律依據(jù)。

新農(nóng)合條例的主要特點

新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例的制定堅持立足當前、謀劃長遠，力求規(guī)范化、精細化、模式化的“目標必達”的導(dǎo)向。該條例有以下幾個特點：

一是強化了政府對新型農(nóng)村合作醫(yī)療的組織領(lǐng)導(dǎo)和資金投入職能。政府加強新型農(nóng)村合作醫(yī)療的組織領(lǐng)導(dǎo)被《條例》確定為政府的法定職責；而縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府主要負責人對盡力解決新型農(nóng)村合作醫(yī)療運行中的困難和問題具有神圣責任?！稐l例》頒布實施后，縣級配套資金更加落實，縣人民政府在財政經(jīng)費困難的情況下，優(yōu)先安排新型農(nóng)村合作醫(yī)療縣級補助基金。同時，縣委、縣政府于2009年推行大病關(guān)愛工程，對大病患者實施長效救助措施，為參合農(nóng)民抵御大病風(fēng)險構(gòu)筑了又一道防線。

二是界定了政府職能部門對新型農(nóng)村合作醫(yī)療的監(jiān)督管理職能。新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例規(guī)定，自治縣成立由相關(guān)職能部門參加的新型農(nóng)村合作醫(yī)療監(jiān)督委員會，并明確了監(jiān)督委員會的監(jiān)督事項和監(jiān)督要求。對衛(wèi)生行政主管部門和財政、審計等相關(guān)部門的監(jiān)管職能也作了明確界定，對新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作中的違法行為予以必要的處罰?！稐l例》實施后，從政府組織領(lǐng)導(dǎo)、資金保證，到各級新農(nóng)合經(jīng)辦機構(gòu)和定點醫(yī)療機構(gòu)的服務(wù)、新農(nóng)合用藥目錄、收費價格、參合情況、醫(yī)藥費補償情況等都置于監(jiān)督委員會的監(jiān)督之下。這些規(guī)定，強化了新型農(nóng)村合作醫(yī)療的監(jiān)管，使新型農(nóng)村合作醫(yī)療始終在公開透明之中運行，確保了這一惠民政策的權(quán)威性、嚴肅性和穩(wěn)定性。

三是體現(xiàn)了以人為本的理念，突出了對參合農(nóng)民利益的保護。新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例規(guī)定農(nóng)村五保戶、孤兒、優(yōu)扶對象及特困家庭參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的，其個人繳費部分由自治縣人民政府統(tǒng)籌解決。還規(guī)定自治縣人民政府要重視和支持基層醫(yī)療衛(wèi)生組織建設(shè)，穩(wěn)定充實基層醫(yī)療衛(wèi)生隊伍，保障邊遠地區(qū)農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療及時得到醫(yī)療救治等。這些規(guī)定始終把農(nóng)民利益放在第一位，體現(xiàn)了新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例以人為本的特點。

新農(nóng)合條例實施的若干經(jīng)驗

解決立法嚴肅性與政策靈活性的矛盾。由于新型農(nóng)村合作醫(yī)療的補償標準是隨著基金的增長而不斷提高的，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療的運行模式又處在不斷的探索、創(chuàng)新和實踐中，因此，《條例》中涉及到容易發(fā)生變動的內(nèi)容規(guī)范為“按國家規(guī)定執(zhí)行”、“根據(jù)自治縣實際情況選擇合適的補助模式”等，使《條例》頒布實施后，不會因國家政策的調(diào)整或者運行模式的變化而發(fā)生沖突，可根據(jù)國家的最新政策并結(jié)合地方實際適時制定實施辦法，既較好地處理了立法和政策的矛盾，又為進一步充實完善《條例》內(nèi)容提供了良好的基礎(chǔ)和規(guī)范。

管理方案不斷完善，運作流程力求規(guī)范。自《條例》實施以后，各定點醫(yī)療機構(gòu)以病人為中心，以質(zhì)量為核心，組織業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提高醫(yī)療質(zhì)量和服務(wù)水平。通過落實各項便民措施，管理手段進一步科學(xué)化，實現(xiàn)了新型農(nóng)村合作醫(yī)療信息系統(tǒng)與醫(yī)院管理系統(tǒng)的無縫對接，農(nóng)民就醫(yī)實行“一卡通”，所有醫(yī)療機構(gòu)實現(xiàn)了網(wǎng)上審核、結(jié)算、匯總和信息公開，提高了運行效率，增強了運行透明度。如此人性化推進服務(wù)，管理方式得以進一步完善。新農(nóng)合基金實行收支兩條線管理，專戶儲存，封閉運行，對收支情況進行定期公示，自覺接受群眾監(jiān)督。

長陽以實施《條例》為契機，大力加強農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生單位基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善；通過強化農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，保證了群眾一般常見病不出村、大病不出鄉(xiāng)、重病不出縣，農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”和“看病難、看病貴”的問題得到有效緩解。不斷推進發(fā)展，農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系也得到進一步鞏固。

保障新型農(nóng)村合作醫(yī)療的依法管理，必須有穩(wěn)定的保障機制、規(guī)范的運行機制、嚴格的監(jiān)督機制。在長陽新農(nóng)合立法實踐中，我們深刻體會到，只有把推進民生戰(zhàn)略體現(xiàn)在管長遠、管根本的機制上，才能開創(chuàng)出新天地，讓黨的惠民陽光普照每位農(nóng)民群眾。

（作者為中共長陽土家族自治縣委書記）

責編/ 周素麗 美編/石玉