破解國企型利益群體的思考

我國的市場化改革喚醒了人們的利益意識(shí)，這是中國30多年來經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)步的重要?jiǎng)恿碓?。然而，?duì)利益追逐的鼓勵(lì)又催生了具有一致利益訴求并主要通過尋租獲利的利益群體。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來的龐大的國有企業(yè)盤子，業(yè)已成為形成利益群體的溫床。而這一改革的異化物正以各種方式綁架改革或阻礙改革的進(jìn)程。我們必須對(duì)這類利益群體有清醒的認(rèn)識(shí)，并在新一輪改革過程中探尋破解的對(duì)策。

國企中的利益群體及其行為

由于體制及其他方面原因，目前一些國有企業(yè)已經(jīng)成為滋生腐敗和利益集團(tuán)的溫床。根據(jù)近幾年國家審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)布的審計(jì)結(jié)果公告，銀行、保險(xiǎn)、鐵路、石油等六大領(lǐng)域已經(jīng)成為腐敗的高發(fā)領(lǐng)域。尤其是今年對(duì)中石油、中糧儲(chǔ)河南公司腐敗窩案的查處，說明一些國有企業(yè)的腐敗正在向利益集團(tuán)化方向發(fā)展。

第一，通過人事安排形成利益鏈。根據(jù)對(duì)中石油腐敗窩案及其他國企中腐敗案件的分析，我們發(fā)現(xiàn)，在一些國有企業(yè)內(nèi)部，具有行政關(guān)系、地緣、血緣親屬關(guān)系、校友關(guān)系的人，首先通過人事安排逐步掌握了企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)。由于在企業(yè)集團(tuán)的框架下，二級(jí)、三級(jí)乃至更多層級(jí)的決策崗位都是權(quán)力中心或“肥缺”，因此，利益群體出于自身利益的考慮會(huì)不斷擴(kuò)大群體的規(guī)模和層級(jí)，以安排利益群體成員。這就是一些國有企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張的內(nèi)生性。由于這些人已經(jīng)占據(jù)著企業(yè)重要權(quán)力位置，在這些企業(yè)內(nèi)部已經(jīng)形成一個(gè)具有網(wǎng)絡(luò)特征的特權(quán)層級(jí)或利益群體，他們會(huì)出于小群體的利益而形成攻守同盟，從而構(gòu)筑起具有很強(qiáng)防守能力的組織體系。如果沒有強(qiáng)大的外部審查，這個(gè)堡壘是難以攻破的。

第二，企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)也正在發(fā)生有利于利益群體的異化。從上面的分析中已經(jīng)看到，一些國有企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)已經(jīng)不是股東即國家利益的最大化了，而首先是追求利益群體的利益最大化。他們一方面會(huì)通過各種手段竭力壓低內(nèi)部普通員工的收入，從而擴(kuò)大小集團(tuán)成員收入的空間；另一方面又會(huì)以提升普通員工收入為借口說服、脅迫政府，同時(shí)，他們也會(huì)利用輿論及一些不明真相的人為其進(jìn)行虛假宣傳和辯護(hù)，以爭取政府更多的政策優(yōu)惠，這種政策優(yōu)惠的絕大部分利益最終仍然落在了利益群體手中。這已經(jīng)被一些國企內(nèi)部官員與普通員工收入逐日擴(kuò)大的事實(shí)所證實(shí)。

第三，企業(yè)的信息結(jié)構(gòu)不僅扭曲且日益保密。由于利益群體有著不同于企業(yè)的利益訴求，利益群體控制下的企業(yè)行為有諸多“貓膩”，這些“貓膩”是不能端上桌面的。在國有資產(chǎn)多級(jí)委托——代理的體制下，委托人甄別利益群體行為成本如此之高以致于監(jiān)督的效力大打折扣，這就進(jìn)一步助長了利益群體通過隱瞞、扭曲等方式提供虛假信息，甚至有些利益群體以國家機(jī)密為借口拒絕披露正常的企業(yè)信息。結(jié)果這些企業(yè)的信息更加不公開、不透明、不真實(shí)，使得社會(huì)包括政府在內(nèi)的監(jiān)督無法施行。人們通常認(rèn)為這些企業(yè)經(jīng)營得還不錯(cuò)，但一旦出現(xiàn)問題，企業(yè)就已病入膏肓。如果政府不出面救企業(yè)，最終受損的是普通員工，而利益群體則早已中飽私囊；如果政府不得不出面相救，國家的利益、全民的利益就被再次侵占甚至深度套牢。

第四，利益群體的短期行為越來越嚴(yán)重。由于國有企業(yè)的代理人最終由政府來選定，甚至一些有具有特殊“業(yè)績”的國企高管還可被選進(jìn)政府重要的領(lǐng)導(dǎo)崗位。因此，一旦某人被選為企業(yè)的代理人，一方面他會(huì)在企業(yè)內(nèi)部竭力構(gòu)筑具有超控能力的特殊利益群體；另一方面，他也有在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)“業(yè)績”大幅度提升的強(qiáng)烈沖動(dòng)。因?yàn)檫@樣做有可能上升到更重要的崗位，包括成為顯赫的政府官員等等。此外，在有些情況下，代理人的行為短期化還在于這些企業(yè)的代理人當(dāng)初為取得領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)進(jìn)行了大量“投資”，盡快收回初始投資的心理也會(huì)驅(qū)使他們采取更為猖獗的短期行為。當(dāng)然，這種投資有時(shí)是群體成員“贊助”的，他們知道一旦推舉的代理人獲得成功，其投資肯定會(huì)加倍收回。而所投資金又主要用于疏通各種關(guān)系，這實(shí)際上是加入一個(gè)更大利益群體的入門費(fèi)，一些國企中的利益群體也是通過這種方式擴(kuò)大其實(shí)力和規(guī)模的。

破解國企型利益群體的對(duì)策建議

概括地說，一些國有企業(yè)中出現(xiàn)的利益群體的物質(zhì)基礎(chǔ)是其擁有某種形式的壟斷勢力。因此，筆者認(rèn)為進(jìn)一步推進(jìn)國企市場化改革是破解這一難題的根本之策。

第一，繼續(xù)加大國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)換力度。政府仍然要把著眼點(diǎn)放在企業(yè)的基本制度即產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改革上。一是要繼續(xù)探索企業(yè)的經(jīng)營者持股制度，而且要求經(jīng)營者必須持有較高比例的企業(yè)股份。這里強(qiáng)調(diào)經(jīng)營者持有較高比例股份，不是通過廉價(jià)購買國有股權(quán)或私分國有資產(chǎn)而實(shí)現(xiàn)，而是通過公平、公正和合理的方式，在市場競價(jià)的基礎(chǔ)上使經(jīng)營人自己出資而形成經(jīng)營人股份。也可以通過企業(yè)增資擴(kuò)股將經(jīng)營者的出資并入企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)中。二是仍然要堅(jiān)持鼓勵(lì)非國有資本參與國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革，藉此從根本上改善國企的治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，筆者還認(rèn)為，國有企業(yè)改革一定重視發(fā)揮企業(yè)職工的積極性，通過員工持股計(jì)劃構(gòu)建職工參與企業(yè)決策、監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)人行為的機(jī)制，給予他們必要的知情和質(zhì)詢權(quán)力，這對(duì)于制約國企型利益群體的擴(kuò)張、保障弱勢的普通員工的權(quán)益具有重要意義。

第二，減少國有企業(yè)的委托——代理層次。一些國有企業(yè)不斷擴(kuò)大其委托——代理層級(jí)具有內(nèi)生性。我們必須戳穿國有企業(yè)需要做大做強(qiáng)的幌子，將那些規(guī)模過度龐大、層級(jí)眾多，且沒有競爭力的超大型國有企業(yè)分解為若干具有法人資格的獨(dú)立企業(yè)。這一方面會(huì)有助于削弱那些利益集團(tuán)的實(shí)力，也有助于形成競爭性市場，這對(duì)提升企業(yè)的競爭力也是有益的。

第三，積極推行企業(yè)高管的市場化選拔。長期以來，已經(jīng)形成了國企高管從內(nèi)部產(chǎn)生的制度和慣例，而這最易于形成利益群體。從中石油腐敗窩案看得很清楚，一些人由于長期在一個(gè)企業(yè)工作，加上諸如地緣、血緣、學(xué)緣等因素，就會(huì)逐步走進(jìn)具有共同利害關(guān)系的利益群體。如果我們更多地通過市場遴選企業(yè)經(jīng)營團(tuán)隊(duì)，并由市場決定其去留，決定其服務(wù)的價(jià)格，這不僅有助于提升企業(yè)的經(jīng)營效率，更重要的是這會(huì)打破利益群體形成的社會(huì)學(xué)規(guī)則。

第四，分離國資委的職能。目前我們實(shí)行國資委統(tǒng)管國有資產(chǎn)監(jiān)督和管理的體制。實(shí)踐表明，這種讓國資委既做“裁判”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的體制安排，不僅不利于提升國有資產(chǎn)的運(yùn)營效率，還有助于一些國企形成利益集團(tuán)。要不然為什么這些年出現(xiàn)了這么多國企的腐敗大案、要案和窩案？因此，分離國資委的職能，即通過設(shè)立政府性質(zhì)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)制定相關(guān)國有資產(chǎn)的政策，主要發(fā)揮監(jiān)督職能；通過設(shè)立企業(yè)性質(zhì)的控股公司將國有資產(chǎn)的運(yùn)營及管理職能承擔(dān)起來，從而實(shí)現(xiàn)政企分離，并阻斷企業(yè)利益群體向政府?dāng)U散的路徑。

第五，整合、充實(shí)、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督資源，提高全社會(huì)對(duì)國企代理團(tuán)隊(duì)的監(jiān)督力度。通過改革從內(nèi)外兩個(gè)方面使分散的監(jiān)督資源逐步整合起來。假設(shè)已經(jīng)設(shè)立了政府性質(zhì)的國資委，就應(yīng)該在該委之下設(shè)立檢察機(jī)構(gòu)，使其及時(shí)地會(huì)同黨政的紀(jì)律監(jiān)督、司法檢察、經(jīng)濟(jì)審計(jì)和鼓勵(lì)群眾舉報(bào)，對(duì)每個(gè)國有企業(yè)特別是那些具有壟斷權(quán)的國企進(jìn)行經(jīng)常性的重點(diǎn)審查；假若成立了國有控股公司，公司也要以出資人的身份借助公司治理機(jī)制約束國有企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人，可從對(duì)國企高管實(shí)行任前審計(jì)、離任審計(jì)和年度審計(jì)制度，打擊各種尋租行為和結(jié)盟利益集團(tuán)。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員、博導(dǎo)）

責(zé)編/徐艷紅 美編/李祥峰