中國古代的公共福利體系

在安徽歙縣鄭村鎮(zhèn)棠樾村東大道上，有七座逶迤成群的牌坊，配合周邊的古祠堂、古民居、古亭居、古亭閣，在廣闊的田園風(fēng)光、秀麗的山光水色映照下，構(gòu)成一幅絕美的畫面。我們經(jīng)?？梢栽陔娨暲锟吹竭@個經(jīng)典畫面，它已經(jīng)成為中國傳統(tǒng)文化的重要標(biāo)志之一。牌坊讓人聯(lián)想到的總是封建社會對婦女的迫害，是一條套在古代婦女脖子上的鎖鏈。但其實在七座牌坊里，嚴(yán)格意義上只有一座貞節(jié)牌坊，而居正中位置的規(guī)模最大的一座，是“樂善好施坊”，表彰鮑氏父子大力捐助地方公益事業(yè)救濟(jì)貧困的善行。這座“義”字牌坊四柱三間三樓，高11.7米，寬11.82米，比那座貞節(jié)牌坊要多2根柱子，高出近2米。中國各地還有很多古代遺存的“義”字牌坊，如被古人稱之“天下第一”的福建仙游縣“樂善好施”坊，光建造時間就有三十多年，精雕細(xì)刻，無論建筑造型、結(jié)構(gòu)、雕刻都趨至境。這些都是古代公益慈善事業(yè)的重要見證，不僅體現(xiàn)了人類互助的精神，也展現(xiàn)了古代政府以國家榮譽(yù)激發(fā)人們的善心，彌補(bǔ)政府財力的不足，引導(dǎo)民間資金參與社會福利供給的理財智慧。

多重困境逼迫出貴粟策

西漢初年，由于經(jīng)歷長年戰(zhàn)亂，經(jīng)濟(jì)凋敝、社會殘破。天子出巡，都找不到四匹同色的馬駕車，將相也只能乘牛車出行，老百姓的生活就更難過了。為了早日恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，國家采取了大幅降稅政策，以刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。漢高祖時將田租降到十五稅一，文帝時又減為三十稅一，此后還進(jìn)一步免去全部田租達(dá)13年。人頭稅由每人每年120錢減至40錢，商稅、關(guān)稅也有大幅減免。

到了景帝時，生產(chǎn)有了明顯發(fā)展，但新問題又來了。農(nóng)業(yè)發(fā)展，“五谷豐熟，百姓足，倉廩實，蓄積有余”，帶來的直接后果就是米價大跌，從漢初的每石五千錢降至每石數(shù)十錢。糧價下跌，不僅影響農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，而且也嚴(yán)重減少了他們的收入，減弱了他們的消費力，影響到他們的生活質(zhì)量。而減稅政策獲利最大的是地主和富商，他們利用其不斷壯大的財力，操縱物價，放高利貸，迫使農(nóng)民破產(chǎn)，從而奪取農(nóng)民的土地和住宅，大事兼并，出現(xiàn)了“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”的局面，嚴(yán)重的貧富分化不斷激化社會矛盾。長期的減稅，也導(dǎo)致國家財力減退，特別是國防力量大幅削弱，面臨著匈奴的步步緊逼，漫長的北疆前線各軍鎮(zhèn)要塞戰(zhàn)備物資嚴(yán)重缺乏。一時間，內(nèi)外交困。

這么多問題，只能一個個地解決。一是保持農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，使農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。主要措施是不斷下詔勸課農(nóng)桑，強(qiáng)調(diào)重農(nóng)國策，繼續(xù)減稅，按戶口比例設(shè)置三老、孝悌、力田若干員，經(jīng)常給予他們賞賜，以監(jiān)督農(nóng)民生產(chǎn)，并通過各種稅收優(yōu)惠政策鼓勵農(nóng)民開荒。二是打擊豪強(qiáng)，抑制兼并。任用郅都、王溫舒、嚴(yán)延年、寧成這樣的酷吏，痛誅不法豪強(qiáng)。史書上說“至流血十余里”，“余皆股栗”，“豪強(qiáng)肋息，威震旁郡”。三是通過和親緩和邊境沖突，文景時多次以宗室女為公主，出塞和親。但是以上措施的效果好像都很有限，兼并之風(fēng)，越演越烈，喪失土地的貧苦農(nóng)民日益增多。而在邊境，和親打造的和平基礎(chǔ)實在薄弱，沒過幾年，匈奴鐵騎又至，皇帝在詔書中也在哀嘆：“匈奴并暴邊境……夫久結(jié)難連兵，中外之國將何以自寧？”

就在這時，晁錯向皇帝上了著名的《論貴粟疏》。他在問題叢生的一團(tuán)亂麻中，拎出了一條主線，提出“貴粟”之策。也就是鼓勵有錢人家購買農(nóng)民的糧食，捐獻(xiàn)國家。對于能捐獻(xiàn)糧食并運送到邊境糧庫的，國家按照捐獻(xiàn)數(shù)額的不同賜予不同爵位，還可以贖罪。按照漢制，商人本來不得為官吏，地位較低，現(xiàn)在有了機(jī)會讓他們?nèi)〉靡欢ǖ恼紊矸?，還有相當(dāng)?shù)臉s譽(yù)，一下就激發(fā)了他們的購糧熱情。當(dāng)然，贖罪也有相當(dāng)?shù)恼T惑力。很快邊防要塞的糧食儲備就充足起來，國家的邊防力量大大加強(qiáng)。接下來又進(jìn)一步充實各郡縣的儲備，規(guī)定只要郡縣儲備足夠一年所需，該郡縣就可以免收農(nóng)民田租。在這樣政策的鼓勵下，富豪的財力受到一定的削弱，農(nóng)民的收入保障了，負(fù)擔(dān)減輕了，國家的儲備充足了，邊防力量也空前加強(qiáng)。敢戰(zhàn)才有和，邊境不僅出現(xiàn)了比較友好和安定的局面，還有匈奴部落來歸，甚至還興起了相互交易的市場。真可謂是牽一發(fā)而動全身，著此一策，滿盤皆活。

多元社會福利供給體系的構(gòu)建

縱觀世界財政史，中國是世界上最早建立公共福利體系的國家。中國古典財政學(xué)以民生為基點，其國家生成理論認(rèn)為，因天之生人有自然的不平等，要建立國家來集中財富、濟(jì)貧扶危，所以理財應(yīng)以養(yǎng)民為本位，以民生為基點。西周有七德六保，齊國有“九惠之教”等社會福利項目。漢初財政支出中，社會福利支出有十多項，包括了收養(yǎng)孤兒、賑恤鰥寡、尊老養(yǎng)老、基礎(chǔ)教育、醫(yī)藥救助、放賑救災(zāi)、喪葬撫恤、助貸貧民、協(xié)助生產(chǎn)等。這給政府財政帶來很大壓力，而各項標(biāo)準(zhǔn)還在不斷上漲，如喪葬撫恤費成帝時一人二千錢，到哀帝時增加到一人三千錢。

西方有供給經(jīng)濟(jì)學(xué)，提出減稅、減福利的政策主張，因為減稅就意味著政府財政收入減少，那么只能通過減少福利來維持財政收支平衡。漢政府的減稅政策同樣遇到這樣的財政困境，但是漢政府沒有采用減福利的辦法，而是積極探索社會福利多元供給的途徑。漢武帝受晁錯貴粟策的啟發(fā)，不僅賣爵籌集賑濟(jì)資金，還提出“寵富民之假貸者以救之”，借貸民間資金進(jìn)行社會救助，其后政府償還富民先行支付的錢物，還對這些義民獎以爵位、官職，或免征若干年租稅。政府還通過同樣方法引導(dǎo)民間資金進(jìn)入公共工程、文教事業(yè)等領(lǐng)域，政府自身也通過出售出租公田、節(jié)省政府開支，鼓勵基層政府“畜雞豚，以贍鰥寡貧窮者”等措施，多方面籌集資金。

唐宋繼續(xù)把“勸富豪以助濟(jì)施”作為重要國策，但只是作為一種補(bǔ)充，主要用于特定的災(zāi)難救助、軍事支出和水利工程。由于這一時期宗教慈善事業(yè)有了很大發(fā)展，政府主要通過“政府購買服務(wù)”的方法，給予宗教團(tuán)體一定量的土地，用此后的地租來興辦一些常規(guī)性福利機(jī)構(gòu)，來為社會提供養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟(jì)、喪葬等基本公共服務(wù)。如唐代的悲田院，宋代的福田院、居養(yǎng)院、漏澤院、安濟(jì)坊、安樂病坊等，多是采用這種辦法，由僧人主持。而對于窮人家懷孕的支助，都是一次性“賜以常平錢一千、米一石”，由政府設(shè)立專門的舉子倉負(fù)責(zé)支付。舉子倉在政府撥付的基礎(chǔ)上，也吸納民間捐贈。對于棄嬰的收養(yǎng)，也是用撥付土地的辦法，借助民間力量興辦慈幼莊負(fù)責(zé)收養(yǎng)。有個人愿意領(lǐng)養(yǎng)的，政府每日給予二升米予以支助。基礎(chǔ)教育事業(yè)也是劃撥專門的學(xué)田來進(jìn)行支助。利用宗教和民間慈善力量來興辦福利機(jī)構(gòu)提供基本民生服務(wù)，不僅提高了運作效率，也節(jié)省了政府開支。這樣官民合作，建立起了“由胎養(yǎng)到祭祀”，用今天的話講就是“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣＠w系。

西方供給經(jīng)濟(jì)學(xué)的減稅政策雖然在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展，但是其削減福利的政策卻造成了更多的社會矛盾和沖突。在剛剛?cè)ナ赖挠笆紫嗳銮袪柗蛉说脑岫Y上，我們還看到憤怒的人們舉著她嘴里滴血的漫畫在抗議，他們對撒切爾夫人30年前推行供給經(jīng)濟(jì)學(xué)主張、削減福利還耿耿于懷。古代中國政府卻通過一定制度性激勵，積極引進(jìn)民間資金和組織來參與公共服務(wù)的供給，建立多元供給的社會服務(wù)系統(tǒng)，對社會穩(wěn)定和發(fā)展起到了重要作用，而且降低了公共產(chǎn)品供給成本，提高政府的公共服務(wù)效率。

以國家榮譽(yù)鼓勵善行

明清時期雖然把一些慈善機(jī)構(gòu)收回，由官府自辦，但還是積極引導(dǎo)民間資金投資社會福利事業(yè)，推動公私合作的公共設(shè)施建設(shè)。在賜爵籌資方面，進(jìn)一步制度化，確立一系列的標(biāo)準(zhǔn)，并積極引導(dǎo)民間組織和資金參與地方架橋修路、挖井建池等公共設(shè)施建設(shè)，如《泉州府志》記載，泉州明清造橋260座，大多是公私合作建造，其中還有60多座是僧人主持興造。明清時代最大的制度創(chuàng)新是制定了“立牌坊以彰尚義”的制度，就是通過特定的國家榮譽(yù)，來表彰人們的善行，引導(dǎo)人們積極出資參與社會福利和地方公共建設(shè)。牌坊的表彰對象，不僅包括納錢獲爵者，還包括大量在民間鄉(xiāng)里、宗族互助中表現(xiàn)突出者。

古代國家提供社會福利的對象，與當(dāng)代福利國家不同，主要局限于貧而無告和遭受天災(zāi)這樣的特殊對象，所以國家也極力鼓勵民間互助來提供涵蓋面更廣闊的社會福利事業(yè)。如“先天下之憂而憂”的范仲淹創(chuàng)辦的范氏義莊，通過范仲淹等族人捐獻(xiàn)的公田收取的田租，為全族人提供每日白米一升、冬衣一匹、嫁娶喪葬補(bǔ)助、基礎(chǔ)教育的學(xué)費、升學(xué)考試的路費等服務(wù)。范氏義莊延續(xù)了五個朝代，從1049到1949年整整900年，受到歷代多位皇帝的表彰，成為古代鄉(xiāng)里慈善的楷模。但這些善行以前主要是通過政府“勸募”和提倡表彰來鼓勵，缺乏具體的表彰形式，牌坊制的創(chuàng)建正好彌補(bǔ)了這一環(huán)。

牌坊，高大雄偉的門洞式建筑，是中國的紀(jì)念碑雕塑，彰顯了牌坊主人的巨大功德，其頂端鑲嵌著一塊“玉音”板，左右兩條飛龍環(huán)繞，皇帝御筆親題“樂善好施”四個大字，這是中國古代最高的國家級榮譽(yù)。牌坊的層高、檐頂、立柱、額枋、抱鼓石、斗拱、花版，浮雕的圖案，乃至圓、透、高、淺、平、陰等雕刻方法，組合出不同的榮譽(yù)等級。在古代，要得到這樣一個牌坊并不容易。相傳清代安徽歙縣鮑漱芳父子在當(dāng)?shù)刂昧x田，辦義莊，鋪路修橋，常年熱心公益事業(yè)，其善行義舉在當(dāng)?shù)赜锌诮员?。從中央到地方都有不少官員上書為鮑氏立“義”字坊。但嘉慶皇帝還覺得不夠，暗示鮑家當(dāng)時安徽、江蘇、浙江三省軍餉匱乏，鮑家立即主動捐贈三省三年軍餉。接著洪澤湖決堤，“諸壩災(zāi)民嗷嗷待食”，鮑家捐米6萬石?；春?、黃河發(fā)生嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，鮑家又捐麥4萬石，并捐銀修筑了長達(dá)800里的淮河河堤。這些捐贈，使不少百姓獲益，“所存活者不少數(shù)十萬人”。所有這些義舉，才終于贏得了這座“義”字牌坊。這也就是棠樾村七座牌坊中位于正中間的規(guī)模最大的一座牌坊。

公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品的特征是具有完全的非排他性和非競爭性，具有這種特征的產(chǎn)品存在著“市場失靈”，因此只能由政府來提供。但無論是從歷史上看，還是從社會現(xiàn)實來看，任何一個國家的政府都不可能是公共產(chǎn)品唯一的供給主體，都無法獨自提供全社會的所有公共產(chǎn)品。在公共產(chǎn)品的供給上應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)政府與市場、政府與民間的協(xié)調(diào)合作，構(gòu)建層次多樣的供給結(jié)構(gòu)，從而發(fā)揮不同主體在信息、資金、人才方面的自身優(yōu)勢。不僅在中國古代史上，我們可以看到賜爵籌資、公私合作、政府購買服務(wù)等多種模式的探索。在西方歷史上，我們同樣可以看到類似的探索，雅典的公共事務(wù)多采用按照財產(chǎn)等級進(jìn)行捐獻(xiàn)，羅馬城的建設(shè)中廣泛運用公私合作模式，基督教會、伊斯蘭教會等宗教團(tuán)體也同樣參與過公益事務(wù)。

當(dāng)代西方不少國家通過設(shè)立國家榮譽(yù)來表彰和引導(dǎo)民間力量參與社會公益事業(yè)，根據(jù)貢獻(xiàn)的主要內(nèi)容和重要程度授予本國公民和外國公民不同名目和等級的勛章，取得了很好的社會效果，對公益事業(yè)的發(fā)展起到了很好的激勵和引導(dǎo)作用。我國香港還有類似的“太平紳士”制度。太平紳士是一種身份的象征，備受社會各界尊崇，因此有不少社區(qū)人士皆踴躍捐款，以期獲委任為太平紳士。

這些都可以為我們今天在人均財政支出還很薄弱的情況下，構(gòu)建社會保障體系時提供參考。政府購買服務(wù)、公私合作、設(shè)立國家榮譽(yù)都是可以探索的方向。國家榮譽(yù)還可以分門別類，制定不同類別的國家勛章?？梢栽O(shè)置專項勛章，引導(dǎo)民間資金向農(nóng)村投入，向公共服務(wù)投入，讓社會協(xié)同，公眾參與，共同促進(jìn)民生財政的新進(jìn)展。

（作者為財政部財政科學(xué)研究所副研究員）

責(zé)編/杜鳳嬌 周素麗 美編/石玉

欄目負(fù)責(zé)人：周素麗

聯(lián)系方式：zhsuli708@163.com