選好改革既得利益的突破口

嘉賓簡(jiǎn)介

江平（1930年—），著名法學(xué)家，中國(guó)政法大學(xué)終身教授，享受國(guó)務(wù)院特殊津貼專家。歷任中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、校長(zhǎng)；七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常委、全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任；中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)等職。參加了《民法通則》、《公司法》、《合伙企業(yè)法》的制定，并直接擔(dān)任《信托法》、《合同法》起草小組組長(zhǎng)，以及《物權(quán)法》和《民法典》草案專家小組的負(fù)責(zé)人之一。

既得利益者絕大部分是合法的，基本上是在改革和社會(huì)調(diào)整時(shí)期，由于制度的不完善而形成的

人民論壇記者：江老師，談及改革，必然涉及既得利益者。有觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂“既得利益者”是在制度調(diào)整和社會(huì)整合時(shí)期形成的合法或不合法的特殊利益群體；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“既得利益者”包括在制度變遷中獲利的“我們”所有人。您如何界定“既得利益者”？

江平：我個(gè)人認(rèn)為，既得利益與既得利益者并不完全是同一個(gè)概念。從字面意義上看，“既得利益”可以理解為一種客觀存在，既有事實(shí)；但“既得利益者”，我認(rèn)為還是有一點(diǎn)點(diǎn)貶義的，如果把全社會(huì)都稱作“既得利益者”，面是有些寬了。

舉兩個(gè)例子來說：第一個(gè)是農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)之后，可以說幾乎所有的農(nóng)民都從中得到了利益，但我覺得并不能把所有的農(nóng)民都叫做既得利益者。如果從制度角度看，土地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)之后，一開始并沒有特別放開流通，后來土地流通放開之后，相應(yīng)的法律法規(guī)有些滯后，利用這個(gè)空隙，負(fù)責(zé)農(nóng)村集體土地使用權(quán)出讓的一部分人發(fā)了財(cái)，成為既得利益者。而在一些城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，部分農(nóng)民失去了土地，得到的補(bǔ)償卻非常有限。雖然他們也從中獲得利益，但與決定農(nóng)村土地使用權(quán)出讓的人相比，還是不一樣的。第二個(gè)例子是城市中的國(guó)有企業(yè)。在國(guó)有企業(yè)改制過程中，一方面一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)利用制度漏洞獲得了不少好處；另一方面一些普通職工被買斷工齡，下崗失業(yè)，受地方財(cái)政狀況限制，有些地區(qū)職工得到的補(bǔ)償非常有限。企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度以后，國(guó)企里高管的工資與普通職工工資差距也非常之大。因此，不能籠統(tǒng)地將其二者都統(tǒng)稱為既得利益者。所以，我個(gè)人比較贊同第一種觀點(diǎn)，既得利益者是在制度調(diào)整和社會(huì)整合時(shí)期，形成的合法或不合法的特殊利益者。總的看，既得利益者絕大部分是合法的，基本上是在改革和社會(huì)調(diào)整時(shí)期，由于制度的不完善而形成的。

改革不能總是“摸著石頭過河”，要與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合

人民論壇記者：是否可以這樣理解，當(dāng)前中國(guó)存在的既得利益是社會(huì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的一種客觀存在，既得利益者的形成也是不可避免的？

江平：一方面，當(dāng)前的既得利益者確實(shí)是在社會(huì)變革過程中形成的。改革有兩種方式：一種是先健全法律法規(guī)，然后再進(jìn)行改革，俄羅斯的國(guó)企改革就是這種情況。當(dāng)初，俄羅斯組織一部分年輕的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，設(shè)計(jì)出一個(gè)國(guó)企改革總體方案，方案里盡量把規(guī)定、路線、步驟設(shè)計(jì)得詳細(xì)，然后議會(huì)表決通過，按照這樣的總體方案進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革，即所謂的國(guó)有企業(yè)股票全民化。這種方式的好處是，可以在制度層面盡可能完善，按照既定的法律法規(guī)按部就班地進(jìn)行；但缺點(diǎn)也很明顯，少數(shù)精英事前設(shè)計(jì)好的方案往往過于理想化，執(zhí)行起來可能會(huì)脫離現(xiàn)實(shí)，一旦走錯(cuò)方向也很難糾正。第二種模式，即中國(guó)在過去30多年所呈現(xiàn)出來的改革特點(diǎn)：“摸著石頭過河”。這種模式的好處是能夠在改革實(shí)踐過程中及時(shí)糾正偏向，損失少一些，成本低一些，風(fēng)險(xiǎn)小一點(diǎn)，但從一開始就建立特別完善的法律法規(guī)不太現(xiàn)實(shí)。因此，部分制度建設(shè)、法律法規(guī)建設(shè)滯后于社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展，在其完善銜接的過程中產(chǎn)生了一些制度空隙，使一部分人有機(jī)可乘，獲得利益。所以，改革不能總是“摸著石頭過河”，要與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合。

但另一方面，我們也要承認(rèn)，并不是所有的問題和矛盾都是改革必須承受的，有一些是可以避免的。比如說，國(guó)有企業(yè)的改制。對(duì)國(guó)有企業(yè)的下崗職工，在財(cái)政收入好一些的地方，處理得就比較好，而一些相對(duì)貧窮落后的地方有些差強(qiáng)人意。有一段時(shí)間，這些地方的國(guó)企下崗職工只能依靠親友幫助。如果在企業(yè)破產(chǎn)、關(guān)閉、改制之前，能夠出臺(tái)相應(yīng)的社會(huì)保障制度，應(yīng)該更有利于保護(hù)這部分群體的基本權(quán)益，更能體現(xiàn)社會(huì)公平公正原則。

傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型得益于的三個(gè)突破口：農(nóng)村土改、城市經(jīng)濟(jì)特區(qū)和國(guó)企改制

人民論壇記者：從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，傳統(tǒng)的既得利益者被動(dòng)搖、被突破。請(qǐng)您談?wù)劮ㄖ圃谄渲械呢暙I(xiàn)。

江平：從法制角度看，主要有三個(gè)方面。最先突破的是農(nóng)村，包括兩項(xiàng)改革，一是土地承包經(jīng)營(yíng)，即從原來的集體耕作變成承包經(jīng)營(yíng)；二是土地使用權(quán)的有限制流通。1982年12月4日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?986年6月通過的《中華人民共和國(guó)土地管理法》使這一制度更加明確。這樣在法律上使農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有了保障，農(nóng)民可以放心地在自己承包的土地上耕作，激發(fā)了農(nóng)民積極性，釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力。但在農(nóng)村土地改革過程中，當(dāng)時(shí)很多人意識(shí)和觀念落后，不能完全理解土地流通的價(jià)值，導(dǎo)致個(gè)體對(duì)土地流通政策在理解和敏感度上存有差異。那些對(duì)土地價(jià)值敏感，掌握土地支配權(quán)力或者審批土地流通權(quán)力的人自然成為農(nóng)村土改的既得利益者。

農(nóng)村活力釋放之后，城市里的經(jīng)濟(jì)特區(qū)成為突破口。最早的一批經(jīng)濟(jì)特區(qū)包括深圳、珠海、廈門、汕頭，后來海南作為一個(gè)省也納入經(jīng)濟(jì)特區(qū)行列。經(jīng)濟(jì)特區(qū)被賦予很多政策上的優(yōu)勢(shì)，這在法制角度看，有一些立法先行的味道。以廣東為例，根據(jù)《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》，廣東省人大常委會(huì)陸續(xù)制定、施行了關(guān)于特區(qū)入境出境人員管理暫行規(guī)定、特區(qū)企業(yè)登記管理暫行規(guī)定、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定等單行法規(guī)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法制日趨完備。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立在動(dòng)搖傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，也帶來了地區(qū)差異、政策差異，并使一部分對(duì)開放格局和開放政策有強(qiáng)烈敏感性和預(yù)見性的人從中獲得財(cái)富。

傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的第三個(gè)突破口是國(guó)有企業(yè)改制。上世紀(jì)80年代初，國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中扮演的角色愈發(fā)尷尬。改革開放，首先要放開企業(yè)，但如何放開企業(yè)，大家并不是很清楚。探討國(guó)有企業(yè)改革問題，首當(dāng)其沖的就是要厘清國(guó)家與企業(yè)之間的關(guān)系。當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了“代理權(quán)說”、“租賃說”、“獨(dú)立所有權(quán)說”和“經(jīng)營(yíng)管理權(quán)說”等意見，我和同事康德琯、田建華聯(lián)合撰寫了“國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系應(yīng)是所有者和占有者的關(guān)系”，發(fā)表在1984年第4期《法學(xué)研究》上。我們大膽地提出，從法律層面來看，國(guó)家所有制就是國(guó)家所有權(quán)和企業(yè)占有權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。國(guó)家和企業(yè)之間的關(guān)系，應(yīng)該表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)所有者和占有者之間的關(guān)系。1988年4月13日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》時(shí)，最終在第2條規(guī)定：“企業(yè)的財(cái)產(chǎn)屬于全民所有，國(guó)家依照所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。企業(yè)對(duì)國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利。”這種立法規(guī)定，等于說是確立了“國(guó)家享有所有權(quán)，企業(yè)享有經(jīng)營(yíng)權(quán)”的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。后來，朱镕基同志當(dāng)副總理的時(shí)候，搞了一個(gè)《全民所有制工業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》，放權(quán)給國(guó)有企業(yè)14項(xiàng)權(quán)利。朱镕基同志很重視這個(gè)條例，但基于種種原因最后還是對(duì)現(xiàn)實(shí)作了妥協(xié)，實(shí)行起來效果并不是很理想。最后學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，國(guó)企改制最好的方法是在產(chǎn)權(quán)制度上作出根本變革，走股份制道路。股份制方向，在當(dāng)時(shí)很多人沒有料到，以厲以寧、吳敬璉教授為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出股份制的時(shí)候，很多人反對(duì)，說國(guó)有企業(yè)怎么可以搞股份制呢？但實(shí)踐證明，股份制恰恰是國(guó)企改制最好的方法。伴隨國(guó)企改制也存在一些問題，一是企業(yè)普通職工占有股票數(shù)量比較有限且無法轉(zhuǎn)讓；二是經(jīng)濟(jì)上比較有利的國(guó)企，如控制比較多資源的煤炭、石油等企業(yè)，得到的既得利益相比其他企業(yè)要多一些。

“經(jīng)濟(jì)體制改革深化升級(jí)，政治體制改革穩(wěn)步推進(jìn)”

人民論壇記者：您認(rèn)為中國(guó)改革的“攻堅(jiān)期和深水區(qū)”具體體現(xiàn)在哪些方面？如何在深化改革的同時(shí)不出現(xiàn)“顛覆性錯(cuò)誤”？

江平：我認(rèn)為“深水區(qū)”是指要解決改革過程中過去沒有解決的深層次矛盾，既然是深層次矛盾可能就要牽扯到一部分人的利益調(diào)整。而“攻堅(jiān)期”，我認(rèn)為是要培養(yǎng)真正的中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力。什么是真正的競(jìng)爭(zhēng)力？從GDP總量看，中國(guó)目前世界第二，但從國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力看，應(yīng)該在十幾位到二十幾位之間徘徊。在一些領(lǐng)域，企業(yè)仍需要依靠政府保護(hù)和推動(dòng)，如出口補(bǔ)貼等，我覺得這離真正具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力還有些差距。如果把我們的企業(yè)都放到世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大海里讓其自由游泳的話，可能還有些風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)（上海）自貿(mào)區(qū)的成立也是出于這樣的考慮。在國(guó)際規(guī)則下，讓企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，成功了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并逐步擴(kuò)展，以提高中國(guó)真正的競(jìng)爭(zhēng)力。這也是李克強(qiáng)總理一直所強(qiáng)調(diào)的，我們不是用政府政策在保護(hù)或者推動(dòng)，而是在理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變政府職能，充分釋放市場(chǎng)活力。

“顛覆性錯(cuò)誤”，是我聽到的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人比較新穎的提法。我的理解是，我們應(yīng)該吸取前蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不能在經(jīng)濟(jì)體制改革未深化完善的時(shí)候，就急于進(jìn)行政治體制改革。我認(rèn)為中國(guó)下一階段改革的大方向是，經(jīng)濟(jì)體制改革深化升級(jí)，政治體制改革穩(wěn)步推進(jìn)。改革不是急于就能求成的。

財(cái)政和稅收是動(dòng)搖既得利益阻礙改革的重點(diǎn)

人民論壇記者：請(qǐng)您從法治建設(shè)角度談?wù)劶鹊美媾c改革的關(guān)系。對(duì)于當(dāng)下中國(guó)，從哪些方面入手可以突破既得利益對(duì)改革的阻礙？您對(duì)十八屆三中全會(huì)有哪些期待？

江平：我把既得利益者理解為少數(shù)人而不是多數(shù)人，因此，依靠既得利益者推動(dòng)改革還是比較困難的。這就需要法治建設(shè)，通過法律進(jìn)行約束和限制。法律的重要性在于它可以作為社會(huì)公認(rèn)的行為準(zhǔn)則，保證社會(huì)秩序正常運(yùn)轉(zhuǎn)。深化改革需要通過法律的形式貫徹執(zhí)行，一來可以體現(xiàn)全民意志，二來在具體執(zhí)行過程中，也可以通過法令作為后盾，將改革的意志貫徹下去。

突破既得利益對(duì)改革的阻礙，我認(rèn)為重點(diǎn)在于財(cái)政和稅收兩個(gè)方面。財(cái)政包括中央財(cái)政和地方財(cái)政，目前中央財(cái)政狀況比較好，地方財(cái)政差異比較大，有些地方財(cái)政狀況不容樂觀。需要努力加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的有效監(jiān)督和合理控制，提高財(cái)政預(yù)算的透明度，信息發(fā)布的公開性及政府的公信力，縮減預(yù)算與決算差額。第二，調(diào)整稅收政策。稅收政策改革，尤其是稅種的調(diào)整，是通過二次分配體現(xiàn)社會(huì)公平的直接舉措，是縮小貧富差距、實(shí)現(xiàn)利益均衡的關(guān)鍵所在。最大難點(diǎn)在于如何達(dá)成社會(huì)共識(shí)。我認(rèn)為，不能單純地降低富人收入，更重要的還是要提高窮人收入，提高社會(huì)人均最低工資水平。

對(duì)十八屆三中全會(huì)的期待：經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，很明顯的是會(huì)加速土地流轉(zhuǎn)，主要涉及農(nóng)村集體土地。這其中包括三種土地：一是耕地，要嚴(yán)格保護(hù)和限制；二是農(nóng)村集體建設(shè)用地，肯定會(huì)大大放寬。依據(jù)《物權(quán)法》，農(nóng)村集體建設(shè)用地應(yīng)享受與城市國(guó)有土地一樣的權(quán)利；三是宅基地，也會(huì)相應(yīng)地鼓勵(lì)流動(dòng)，但具體辦法需要深入研究，值得拭目以待。另外，類似自貿(mào)區(qū)的具體改革政策的出臺(tái)是可以寄予很大希望的。法治領(lǐng)域，有人建議對(duì)法院行政系統(tǒng)進(jìn)行改革，我個(gè)人是贊同的，但難度比較大?，F(xiàn)在只是草案，需要進(jìn)一步討論，需要考慮如何協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系。政治領(lǐng)域，主要是以行政審批改革為主轉(zhuǎn)變政府職能，關(guān)鍵是理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。社會(huì)領(lǐng)域，重點(diǎn)在于社會(huì)保障制度的完善。

責(zé)編/徐艷紅 美編/李祥峰