以法治思維和方式推進(jìn)法治中國建設(shè)

改革開放是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵抉擇，全面深化改革是新時(shí)期決定黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略部署。如果說，1978年以來每一次三中全會(huì)都是一座改革的歷史航標(biāo)，那么，十八屆三中全會(huì)及其通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）必將在中國歷史上產(chǎn)生更為根本和更加長遠(yuǎn)的影響。這不僅在于它為我國全面深化改革提供了一份科學(xué)指南和行動(dòng)綱領(lǐng)，更在于這是第一份無論在內(nèi)容還是形式上都具備法治化特征的指南和綱領(lǐng)?？梢栽O(shè)想，未來之改革必定滋養(yǎng)于法治，未來之中國必定享譽(yù)于法治的成就，未來之人民必定受益于法治中國建設(shè)的紅利。

將“推進(jìn)法治中國建設(shè)”列為全面深化改革的重大問題，意義非凡

十八屆三中全會(huì)審議通過的《決定》將“推進(jìn)法治中國建設(shè)”單列，作為全面深化改革的重大問題之一進(jìn)行論述，具有不同尋常的意義。

長久以來，我國的中心議題是改革、發(fā)展和穩(wěn)定，改革是必由之路，發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，穩(wěn)定是第一責(zé)任，其他問題往往都處于邊緣位置，這是我國所處的特殊的歷史階段所決定的。因此，盡管我國從十一屆三中全會(huì)開始就決定走法治道路，盡管在十五大上就正式把“依法治國”作為基本方略，盡管在1999年就把依法治國基本方略寫進(jìn)憲法，盡管中央近年來始終強(qiáng)力推行法治，但是在改革發(fā)展穩(wěn)定面前，法治很難被置于至上位置；在改革發(fā)展穩(wěn)定的壓倒性地位面前，法治很難處于強(qiáng)勢地位。法治與改革發(fā)展穩(wěn)定被定格為保障與被保障的關(guān)系，人們習(xí)慣于講“發(fā)揮法治的保障作用”，“為改革發(fā)展穩(wěn)定保駕護(hù)航”。其潛臺(tái)詞在于，當(dāng)關(guān)系到改革、發(fā)展與穩(wěn)定的事情與法治發(fā)生沖突的時(shí)候，法治得服從被保障的事業(yè)。

把法治視為絆腳石，這是在改革發(fā)展穩(wěn)定與法治之間發(fā)生的一場并不美麗的誤會(huì)。筆者曾提出，如果說發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)、穩(wěn)定是第一責(zé)任，那么依法辦事就應(yīng)當(dāng)是第一要求。就法治與改革的關(guān)系，筆者還提出，如果改革是最大的時(shí)代主題，那么法治就應(yīng)當(dāng)是當(dāng)代中國最大的改革。

全會(huì)《決定》將“推進(jìn)法治中國建設(shè)”作為全面深化改革的重大問題之一進(jìn)行論述，意味著法治是改革內(nèi)在的內(nèi)容，而不只是外在的保障；法治本身就處于時(shí)代主題的中心，而不是被忽略的邊緣；法治是開展各項(xiàng)工作的軌道，而不是可以隨意突破的條條框框。因此，可以這樣說，全會(huì)《決定》從根本上樹立起法治的極大權(quán)威，也從根本上改變了人們對法治與改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)。只有讓那些表面上打著改革發(fā)展穩(wěn)定旗號(hào)實(shí)際上踐踏法治的行為無處遁形，改革才可能是良性改革，發(fā)展才可能是科學(xué)發(fā)展，穩(wěn)定才可能是根本穩(wěn)定。

對“法治中國”應(yīng)作出符合時(shí)代要求的嶄新詮釋

十八大后，習(xí)近平總書記就做好新形勢下政法工作做出重要指示，提出了“法治中國”的命題，全會(huì)《決定》對推進(jìn)法治中國建設(shè)作出了部署安排。有些同志認(rèn)為，法治中國不過是依法治國的另一種說法。筆者以為，法治中國具有比依法治國更加豐富的內(nèi)涵：“法治中國”是人類法治文明的“繼承版”，是法治國家建設(shè)的“中國版”，是中國法治建設(shè)的“升級(jí)版”。從依法治國到法治中國，是中國法治建設(shè)的一次極為重要的升級(jí)，是中國共產(chǎn)黨探索治國理政規(guī)律的一個(gè)極為重要的成果，是中國政治文明進(jìn)一步提升的一個(gè)極為重要的契機(jī)。

其一，法治中國是人類法治文明的“繼承版”。法治是政治文明發(fā)展到一定歷史階段的標(biāo)志，凝結(jié)著人類智慧，為各國人民所向往和追求。從中國春秋戰(zhàn)國時(shí)期法家提出的法治概念到亞里士多德對法治的經(jīng)典論述，從古希臘、羅馬到后來的英國、美國及歐洲大陸，經(jīng)過幾千年的歷史、文化積淀，人類法治文明結(jié)出了以下累累碩果：（1）規(guī)則治理；（2）良法為治；（3）主權(quán)在民；（4）人權(quán)保障；（5）權(quán)力控制；（6）法律平等；（7）法律至上；（8）司法公正；（9）程序正當(dāng)；（10）人人守法。對這些人類反復(fù)甄別并傳承下來的優(yōu)秀法治文明成果，我國都可以充分借鑒。

其二，法治中國是法治國家建設(shè)的“中國版”。一國的法治總是由一國的國情和社會(huì)制度決定并與其相適應(yīng)。法治中國，是中國人民的主張、理念，也是中國人民的實(shí)踐。經(jīng)歷三十余年的發(fā)展，中國探索出了一條建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治的道路，并已經(jīng)形成了中國特色社會(huì)主義法治。其本質(zhì)特征與基本標(biāo)志可以概括為以下幾個(gè)主要方面：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一；堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)；堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)；等等。

其三，法治中國是中國法治建設(shè)的“升級(jí)版”。中國的法治建設(shè)從古至今大體上經(jīng)過了“以法治國”、“依法治國”和“法治中國”三個(gè)階段。新中國成立后，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)不太重視法治建設(shè)，基本上停留于“以法治國”狀態(tài)。十一屆三中全會(huì)以后，中國逐漸地強(qiáng)調(diào)法制建設(shè)，進(jìn)入“依法治國”階段。十八大以后，特別是從法治中國命題被提出來以后，中國開始從“依法治國”階段向“法治中國”階段升級(jí)，具體表現(xiàn)為：從有法可依向科學(xué)立法、民主立法的升級(jí)；從強(qiáng)調(diào)法律體系和執(zhí)法體系向強(qiáng)調(diào)體制、制度、機(jī)制、規(guī)則四位一體的國家治理體系升級(jí)；從依法管理向社會(huì)治理的升級(jí)；從法律面前的平等向權(quán)利平等、規(guī)則平等、機(jī)會(huì)平等的升級(jí)；從規(guī)范執(zhí)法行為向從行為到程序、從內(nèi)容到形式、從決策到執(zhí)行一體規(guī)范的升級(jí)；從事前授權(quán)、事后糾錯(cuò)的控權(quán)方式向建立權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約體系的升級(jí)；從注重私法權(quán)利向不僅注重私法權(quán)利而且注重公法權(quán)利保障的升級(jí)；等等。

推進(jìn)法治中國建設(shè)需要攻堅(jiān)克難

建設(shè)法治中國，需要在以下幾個(gè)方面攻堅(jiān)克難：

一是完善社會(huì)主義法律體系，提高立法質(zhì)量。正如習(xí)近平總書記所說，不是什么法都能治國，也不是什么法都能治好國。我國形成了以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會(huì)主義法律體系，我們國家和社會(huì)生活各方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，這是我們?nèi)〉玫闹卮蟪删?。但任何一個(gè)國家的法律體系都沒有最好，只有更好，遑論我國正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期。實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展。要提高立法質(zhì)量，必須完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅(jiān)持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對性、及時(shí)性、系統(tǒng)性。要完善立法工作機(jī)制和程序，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

二是深化行政執(zhí)法體制改革，做到嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。要完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。加強(qiáng)對執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，堅(jiān)決排除對執(zhí)法活動(dòng)的非法干預(yù)，堅(jiān)決防止和克服地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，堅(jiān)決懲治腐敗現(xiàn)象，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究。

三是健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。要圍繞努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義的目標(biāo)改進(jìn)工作，重點(diǎn)解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。優(yōu)化司法職權(quán)位置，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制，加強(qiáng)和規(guī)范對司法活動(dòng)的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。堅(jiān)持司法為民，改進(jìn)司法工作作風(fēng)，通過熱情服務(wù)，切實(shí)解決好老百姓打官司難問題，特別是要加大對困難群眾維護(hù)合法權(quán)益的法律援助。

四是強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，建立健全決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度。推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

五是完善人權(quán)司法保障制度，健全國家司法救濟(jì)制度。保障全體公民享有廣泛的權(quán)利，保障公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保證公民的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí)，努力維護(hù)最廣大人民根本利益，保障人民群眾對美好生活的向往和追求。依法公正對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義，決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權(quán)益。

六是健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序，維護(hù)憲法法律權(quán)威。全面貫徹實(shí)施憲法，是建設(shè)法治中國的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序，把全面貫徹憲法提高到一個(gè)新水平。全國人大及其常委會(huì)和國家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對憲法和法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機(jī)制和程序，堅(jiān)決糾正違憲違法行為。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)要依法行使職權(quán)，保證憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行。

以法治思維和法治方式全面深化改革

在改革初期，我們更多的是用具有短平快特點(diǎn)的紅頭文件推進(jìn)改革。然而這種方式日益顯現(xiàn)出弊端和不足：一是缺乏前瞻性，頂層設(shè)計(jì)不夠；二是缺乏系統(tǒng)性，改革方略的整體化配套不夠；三是缺乏必要的穩(wěn)定性，往往朝令夕改，使人無所措其手足；四是缺少權(quán)威性，往往采取先易后難的策略，而一旦遇到難題，常常會(huì)因“硬度”不夠無疾而終。

當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入改革的深水區(qū)，可供騰挪的空間越來越小，允許試錯(cuò)的限度越來越小，不能再推延的問題越來越多，需要處理的矛盾越來越尖銳。于此背景之下，習(xí)近平總書記在主持十八屆中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)提出：“改革開放是前無古人的嶄新事業(yè)，必須堅(jiān)持正確的方法論?！边@個(gè)方法是什么？對此，在主持中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)習(xí)近平總書記給出的回答是要“努力以法治凝聚改革共識(shí)”。換句話說，在當(dāng)前的形勢下，深化改革必須依靠法治思維和法治方式。

有人認(rèn)為，改革就是變法，法治則要求守法，二者明顯是對立的，如何用法治思維和法治方式推進(jìn)改革？實(shí)際上，與自然界、社會(huì)和思想領(lǐng)域中遵循對立統(tǒng)一規(guī)律的任何其他事物一樣，改革與法治之間既有對立的一面，也有統(tǒng)一的一面。如果說改革必然要試錯(cuò)，那么法治的作用就在于糾錯(cuò)以防止出現(xiàn)一種全局性、長期性的失誤；如果說改革就要付出代價(jià)，那么法治的作用就在于最大限度地降低改革成本，規(guī)避不必要的代價(jià)；如果說改革就必然有風(fēng)險(xiǎn)，那么法治就是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、把風(fēng)險(xiǎn)控制在最小范圍內(nèi)的不二法門。

以法治化的方式貫徹落實(shí)《決定》，當(dāng)務(wù)之急在于：第一，要盡快使《決定》內(nèi)容法律化。改革措施中有很多新突破，與現(xiàn)有法律規(guī)定不一致。凡涉及國家制度層面的，建議以執(zhí)政黨的名義提出、經(jīng)最高權(quán)力機(jī)關(guān)作出決定，把執(zhí)政黨的意志上升為國家意志，解決合憲性、合法性問題。第二，要高度重視制度群的構(gòu)建。從制度學(xué)的角度看，核心制度要有制度群的支撐才能落地生根，否則就容易形成“半拉子”工程，改革成果也難以鞏固。第三，要高度重視“反向制度預(yù)設(shè)”。要考慮新制度可能帶來的弊端，并針對可能帶來的弊端和新問題建立相關(guān)制度，這樣既可以防止改革“翻燒餅”，又可以抑制改革可能出現(xiàn)的負(fù)能量和負(fù)效應(yīng)，使改革的效能最大化。

（作者為最高人民法院副院長）

責(zé)編/周素麗 美編/石玉