行政體制內(nèi)涵式改革開啟

全黨智慧達(dá)成共識

海內(nèi)外對這次三中全會期待很高，決定內(nèi)容和我的預(yù)期基本吻合。應(yīng)該說經(jīng)過長時間調(diào)研、討論，全黨智慧達(dá)成了共識。

《決定》透露的信息中，有六點(diǎn)值得關(guān)注：

第一，明確了未來全面深化改革的目標(biāo)，也就是逐步完善社會主義制度。在這方面，有兩個概念第一次提出，一是要進(jìn)一步完善國家治理體系，二是要提升國家治理能力。這兩個概念為完善社會主義制度總目標(biāo)做了定位。

第二，此次提出的改革方案是全方位的，既不是經(jīng)濟(jì)的，也不是政治的，而是經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)等五個方面的全方位改革。這沿襲了十八大的改革思路，是在十八大改革思路的基礎(chǔ)上，提出了內(nèi)涵更加豐富、內(nèi)容更加詳實(shí)的改革方案。

第三，此次三中全會的《公報(bào)》和《決定》特別強(qiáng)調(diào)注重法律權(quán)威、加快完善司法制度改革、保證司法獨(dú)立、審查獨(dú)立。中國要走社會主義法治道路，建設(shè)法治中國概念，這是一個新方向。我們要建立法治社會、法治中國，如果不樹立憲法和法律權(quán)威，不能保證司法制度的公正性、獨(dú)立性，社會公平就很難得到保障，所以這一點(diǎn)給我的印象非常深刻。

第四，在強(qiáng)調(diào)全方位改革的同時，特別強(qiáng)調(diào)完善社會主義市場體系，進(jìn)一步把經(jīng)濟(jì)體制改革作為一個改革重點(diǎn)。過去我們只強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)體制改革本身，而這一次強(qiáng)調(diào)在完善市場經(jīng)濟(jì)體制框架下，重點(diǎn)解決政府和市場關(guān)系的問題。在這個框架下，轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步構(gòu)建市場關(guān)系，是整個改革的核心點(diǎn)。

第五，在社會改革層面上，特別強(qiáng)調(diào)社會公平正義，加大改革力度，關(guān)注民生、醫(yī)療、教育、社會保障等，這都是當(dāng)前老百姓最為關(guān)注的，也是三中全會前社會廣泛關(guān)注的領(lǐng)域。我認(rèn)為在這些能為普通老百姓帶來實(shí)惠的領(lǐng)域，改革力度比較大。

最后，在組織架構(gòu)上有了重大突破，成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和國家安全委員會。過去主要是在發(fā)改委里討論改革問題，而這一次在各方面達(dá)成共識的基礎(chǔ)上成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，推進(jìn)深化改革，這一組織構(gòu)架上的創(chuàng)新影響深遠(yuǎn)。而國家安全委員會的設(shè)立意味著中央將全面綜合處理國家安全問題，這對中國的長治久安具有非常深遠(yuǎn)的影響?？傮w而言，通過此次的三中全會《決定》透露出的改革信息，應(yīng)該說是非常鼓舞人心的。

如何理解“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”

國家治理體系包括由經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、社會制度和文化制度構(gòu)成的國家治理體系，體系是不是科學(xué)合理，是不是和現(xiàn)代化趨勢相吻合，這非常重要。治理體系本身需要完善，應(yīng)該朝現(xiàn)代化的方向發(fā)展。我們不可能搞倒退的制度，要與時俱進(jìn)，跟上時代步伐，這是一個很宏大的改革命題。不管經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、社會制度，還是文化制度，那些與現(xiàn)代化治理體系不吻合的內(nèi)容都需要調(diào)整。

治理能力現(xiàn)代化，這是非常有內(nèi)涵的提法。作為執(zhí)政黨也好，政府也好，如何低成本地治理國家，比如政府機(jī)構(gòu)不要過于龐大，人員不能過多；政府的決策能力、執(zhí)行能力，能不能與時俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求；在信息化、網(wǎng)絡(luò)化時代，執(zhí)政黨能不能適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，具不具備相應(yīng)的水平等。

行政體制改革面臨的三個突出問題

此次改革的重要內(nèi)容之一是行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。我認(rèn)為這是下一步全面深化改革的重頭戲，因?yàn)橥晟粕鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)體系是此次改革的主要內(nèi)容，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的核心就是減少政府對市場的不必要干預(yù)。

行政體制改革：以轉(zhuǎn)變政府職能為核心

改革開放以來，我國已經(jīng)經(jīng)歷了六次大的行政體制改革，并取得了重大成就。但我們應(yīng)該清醒地看到，中國政府面臨的問題依然很突出。全面深化改革，從上到下至少面臨三大問題：

一是結(jié)構(gòu)不盡合理。我們是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政府轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)政府，轉(zhuǎn)型過程中，政府最大的特征是管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)部門相對較多，分工較細(xì)，導(dǎo)致職能交叉，職能重疊，引發(fā)政事多門，多重管理。如何使政府結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化是我們面臨的第一個難題。

二是政府管理運(yùn)行中還存在一些深層次問題，至少有四個：一是職能轉(zhuǎn)變滯后。我們在1988年就提出轉(zhuǎn)變政府職能的改革目標(biāo)，經(jīng)歷了二十五年轉(zhuǎn)變政府職能的歷程，但是轉(zhuǎn)變政府職能到現(xiàn)在仍然困擾我們。二是政府自身改革滯后。比如說“三公消費(fèi)”，即公車消費(fèi)、公務(wù)接待、公款出國就遇到了不小的困難。早在八十年代初期，有的地方就開始探索公車改革方案，到現(xiàn)在探索已將近三十多年，公車改革基本還沒破題，老百姓不滿意。三是行政審批過多過濫，在一定意義上變成了腐敗的溫床。任何一個國家都離不開審批許可，但相對而言，我們的審批過多，審批程序不規(guī)范，審批出大量的暗箱操作，審批出自由裁量權(quán)很大。事實(shí)上，我認(rèn)為中國的行政審批結(jié)構(gòu)是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)過程中產(chǎn)生的怪胎，這個怪胎是要“吃人”的，我們有多少優(yōu)秀官員一個個地在怪胎面前敗下陣來。如何使審批更加合理科學(xué)是我們改革的重點(diǎn)難點(diǎn)。四是社會管理公共服務(wù)職能薄弱，我們欠老百姓的欠賬還比較多，如醫(yī)療、教育、社會保障等。這些年來我們不斷增加對民生的投入，但即使如此，我國現(xiàn)在用于民生的支出占整個公共財(cái)政支出的比重還不到30%，大概是發(fā)達(dá)國家的一半左右，這說明我們對老百姓的欠賬還是比較多的。

三是政府行為長期得不到有效控制，老百姓不信任。主要是政績工程、形象工程、弄虛作假、奢侈浪費(fèi)等問題比較突出?，F(xiàn)在是互聯(lián)網(wǎng)時代，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督異軍突起。面對龐大的網(wǎng)絡(luò)力量，如果說政府在一些關(guān)鍵點(diǎn)上做得不好，或者不能讓公眾滿意，得不到老百姓認(rèn)可的話，則可能導(dǎo)致政府公信力下降。

六大舉措助力轉(zhuǎn)變政府職能

以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政體制改革正在中國啟動，未來改革目標(biāo)主要有兩個：一個是到2020年建立起有中國特色的行政管理體制；二是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。黨的十八大第一次對服務(wù)型政府的內(nèi)涵做了清晰的界定：這就是“職能科學(xué)，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，廉潔高效，人民滿意的服務(wù)型政府”。中國把建設(shè)服務(wù)型政府最終落腳點(diǎn)定在人民滿意上，人民是不是滿意是我們評判服務(wù)型政府建設(shè)的最重標(biāo)準(zhǔn)，這是有重要政治內(nèi)涵的。

從未來行政體制改革的重點(diǎn)來看，我們確立以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的政府改革框架，轉(zhuǎn)變政府職能無疑成為改革的重中之重。確立的改革舉措，都有很具體的改革選項(xiàng)和操作路徑，這與過去行政體制改革雖然強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能但很多情況下將之虛化形成了很大的差別，這次行政改革被認(rèn)為是“內(nèi)涵式改革”，也主要指這一點(diǎn)。

為了實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變我們采取六大舉措：一是政府向市場放權(quán)，也就是通過政府向市場放權(quán)，從而發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；二是政府向社會放權(quán)，進(jìn)一步發(fā)揮社會組織、民間組織在社會事業(yè)管理中的作用；三是中央政府向地方政府放權(quán)；四是要優(yōu)化政府職能配置，要按照一件事情由一個部門來管理這樣一種原則，重新理順每一個政府部門內(nèi)部的職責(zé)權(quán)限，包括部門和部門之間要建立權(quán)責(zé)清晰的責(zé)任體系；五是加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控；六是構(gòu)建政府基礎(chǔ)性制度，提高依法行政的水平，包括建立不動產(chǎn)登記制、公民代碼制、組織機(jī)構(gòu)代碼制等三大基礎(chǔ)制度。通過這六大舉措來推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，把政府職能真正轉(zhuǎn)向營造良好的外部環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，siydtBld/f5Zra0RNaFr6A==保障社會公平正義上面來。

行政體制改革的四大難點(diǎn)值得重視

當(dāng)然，在推進(jìn)這輪行政體制改革中，我們也應(yīng)清晰地看到轉(zhuǎn)變政府職能的艱難性。認(rèn)真研究轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)改革的難點(diǎn)重點(diǎn)，特別是阻力，就顯得尤為重要。從目前我國政府的實(shí)際情況看，有四個難點(diǎn)值得重視：

第一是理念。至少有三個方面的公共治理理念需要重新認(rèn)識：一是政府不是社會財(cái)富創(chuàng)造的主體，政府是營造環(huán)境的主體，只有企業(yè)和公民個人才是社會財(cái)富創(chuàng)造的主體。二是政府的權(quán)力受到嚴(yán)格的法律限制，法律不授權(quán)，政府無職權(quán)。如果政府官員沒有這樣清晰的法律意識，就可能出現(xiàn)權(quán)力濫用甚至與民爭利的現(xiàn)象。所以說政府的權(quán)力和公民的權(quán)利在法律條文上是相反的。在法律條文里，規(guī)定老百姓都是不能做什么，但規(guī)定政府就是只能做什么。也就是說法律沒有規(guī)定政府能夠做的，政府都不能做，否則就可能出現(xiàn)越位錯位問題。三是我們要建設(shè)的服務(wù)型政府，說到底是一個以公眾為中心的政府，而不是以政府自身為中心的政府。

第二個難點(diǎn)是審批制度改革能不能到位。如果說行政審批制度改革不能到位，或只是走個過場，那恐怕我們很多改革內(nèi)容都難以落到實(shí)處。

第三個難點(diǎn)是政府部門利益能不能得到有效遏制。中國一些政府機(jī)構(gòu)現(xiàn)在出現(xiàn)了明顯的權(quán)利部門化、部門利益化、利益?zhèn)€人化、個人利益被法定化的現(xiàn)象，所以部門利益如果得不到有效控制，轉(zhuǎn)變政府職能、行政審批制度改革等都可能落空。

第四個難點(diǎn)是政府自身改革問題。比如說政府的公開性、透明度問題，“三公消費(fèi)”的有效遏制問題，權(quán)力濫用和腐敗問題以及行政管理費(fèi)用的有效遏制問題等。對于政府存在的這些公眾普遍關(guān)注的問題，過去也有過很多改革，但成效都不盡人意。因此，必須要有壯士斷腕的決心和勇氣，改革才能有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

以政府為重點(diǎn)的行政體制改革已經(jīng)成為聯(lián)系經(jīng)濟(jì)改革和政治改革的結(jié)合部和中間點(diǎn)

經(jīng)過35年的發(fā)展以后，中國迎來了非常關(guān)鍵的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

我稱這個結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換時期為改革機(jī)遇戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期。過多依賴破壞環(huán)境資源的傳統(tǒng)發(fā)展方式再也走不下去了，改革已經(jīng)不能只靠經(jīng)濟(jì)改革。此次全會就提出，改革核心是解決政府和市場關(guān)系，經(jīng)濟(jì)改革起牽引作用，但必須轉(zhuǎn)變政府職能。政府和市場兩個方面，改革少了哪個方面都不可以。既要完善市場體系，又要轉(zhuǎn)變政府職能，共同牽引改革。

以政府為重點(diǎn)的行政體制改革已經(jīng)成為聯(lián)系經(jīng)濟(jì)改革和政治改革的結(jié)合部和中間點(diǎn)：通過深化行政體制改革，在后端，可以帶動經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)入關(guān)鍵領(lǐng)域，如金融體制改革、財(cái)稅體制改革、收入分配制度改革、投資體制改革、國有企業(yè)改革以及土地制度改革、戶籍制度改革等，所有這些領(lǐng)域的改革，都離不開行政改革的推進(jìn)，甚至取決于政府自身改革的程度和力度；而前端則促進(jìn)政治要素改革，如反腐敗的深入，司法公平、從嚴(yán)治黨、轉(zhuǎn)變作風(fēng)等，同樣也離不開政府自身改革的深入。所以說中國的改革進(jìn)入深水區(qū)，要啃硬骨頭，不僅僅指經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也包括行政領(lǐng)域；說我們要準(zhǔn)備付出改革的成本，改革沒有坦途，也不僅僅指經(jīng)濟(jì)層面，也包括行政層面乃至政治層面。

在我看來，全會對當(dāng)前局勢的判斷是很嚴(yán)峻的。中國同時面對復(fù)雜的國際形勢和繁重的改革任務(wù)，沒有其他辦法能夠解決中國的問題，只有通過改革。在這個大背景下，中央提出全面深化改革的重大決定，這對未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對中國人民產(chǎn)生的影響力，可能和當(dāng)年十一屆三中全會的影響力同等重要，而就中國所面臨的局勢而言，甚至更加緊迫。

（作者為國家行政學(xué)院教授，中國行政體制改革研究會副會長，國家信息化專家咨詢委員會委員，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博導(dǎo)）

責(zé)編/劉赫 美編/石玉