深化財(cái)稅改革的三個(gè)基點(diǎn)

黨的十八屆三中全會(huì)提出今后我國(guó)要全面深化改革。當(dāng)前推進(jìn)的全面改革是站在新的歷史起點(diǎn)上的改革，總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為總體改革的重要組成部分，財(cái)稅改革必須服務(wù)于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要從多個(gè)角度支撐和助推總體改革。

使預(yù)算制度成為攔截腐敗行為的堅(jiān)硬高墻

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容是通過(guò)深化行政管理改革和經(jīng)濟(jì)體制改革最終建立高效、民主、法治的制度體系。深化財(cái)稅改革落腳在國(guó)家治理現(xiàn)代化，就是要通過(guò)預(yù)算管理改革，建立起法治、穩(wěn)定、民主的預(yù)算制度，最終卡住財(cái)政支出隨意性的脖子，真正做到稅收取之于民、用之于民，使預(yù)算制度成為攔截腐敗行為、低效行為和錯(cuò)位行為的堅(jiān)硬高墻。

預(yù)算績(jī)效管理是財(cái)政管理的組成部分。歷經(jīng)十多年的探索，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理已從項(xiàng)目支出績(jī)效事后評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)入項(xiàng)目支出事中和事后兩端評(píng)價(jià)再邁入全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理階段。全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的提出和實(shí)施，是預(yù)算績(jī)效管理的革命性突破。推進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理就是把預(yù)算管理改革帶入新階段的主導(dǎo)力量。具體分析，有如下三方面表現(xiàn)：

首先，促使預(yù)算編制進(jìn)一步細(xì)化?，F(xiàn)行預(yù)算績(jī)效管理制度規(guī)定申報(bào)項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)首先要闡明項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，時(shí)間角度涉及年度和長(zhǎng)期兩個(gè)維度，運(yùn)行角度涉及投入、產(chǎn)出、效益、服務(wù)對(duì)象四個(gè)維度。如果這一要求逐步得到落實(shí)的話，那么，項(xiàng)目預(yù)算編制也就打破了只說(shuō)明項(xiàng)目概況和資金需求的格局，從而也就真正做到了項(xiàng)目支出目標(biāo)明確、政策意圖清晰、結(jié)果層次清晰、監(jiān)督評(píng)價(jià)有據(jù)。

其次，加快支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。平衡財(cái)政收支矛盾，既要卡掉不合理支出，更要約束支出水平的不合理上移。因此，財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化體系是財(cái)政支出管理的最有效手段。全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理要求預(yù)算有結(jié)果、結(jié)果有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)有反饋、反饋有應(yīng)用。這種管理模式的操作必然要以支出標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，比如預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定不可能沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)。而這種標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)必又是評(píng)價(jià)的根據(jù)。可見(jiàn)，全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的推進(jìn)將對(duì)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)形成強(qiáng)勁壓力。

再次，助推財(cái)政信息公開(kāi)完善。目前財(cái)政信息公開(kāi)已制度化，顯現(xiàn)出了及時(shí)性、系統(tǒng)性特征。但仍有較大完善空間，突出的問(wèn)題是仍未說(shuō)明財(cái)政支出究竟目的何在、效果如何。對(duì)此，社會(huì)公眾疑慮重重。特別是2013年公共預(yù)算支出已突破13萬(wàn)億，如把政府性基金支出和社會(huì)保險(xiǎn)基金支出加進(jìn)來(lái)，政府總支出已近20萬(wàn)億，占GDP比重高達(dá)30%。顯然，不說(shuō)明支出績(jī)效，財(cái)政信息公開(kāi)就不完整，難以取得預(yù)期效果。覆蓋所有政府資金的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，要求項(xiàng)目支出申報(bào)必須說(shuō)明產(chǎn)出和社會(huì)效益，恰恰可以細(xì)化地回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政支出結(jié)果的詰問(wèn)。

營(yíng)改增是維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一的關(guān)鍵

財(cái)稅制度是決定市場(chǎng)統(tǒng)一性程度的基本制度。前期我國(guó)財(cái)稅改革成就的突出點(diǎn)就是有效維護(hù)了市場(chǎng)統(tǒng)一。

通過(guò)稅制改革維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一關(guān)鍵是加快推進(jìn)營(yíng)改增?！盃I(yíng)改增”試點(diǎn)已進(jìn)行了近兩年時(shí)間。試點(diǎn)期間一些試點(diǎn)企業(yè)出現(xiàn)了稅負(fù)上升情況。仔細(xì)分析原因，主要是改革還沒(méi)有到位。這表明改革開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭，而且一定程度上要加快推進(jìn)，這樣才能使整個(gè)抵扣鏈條完整，才能夠?yàn)槠渌亩愔聘母飫?chuàng)造條件。

繼續(xù)推進(jìn)營(yíng)改增應(yīng)該堅(jiān)持什么原則？我以為，營(yíng)改增不是一個(gè)簡(jiǎn)單的稅負(fù)變化問(wèn)題，稅負(fù)變化只是一個(gè)表現(xiàn)形式，是一個(gè)結(jié)果，更重要的是宏觀價(jià)值，所以說(shuō)推進(jìn)營(yíng)改增更多地要從宏觀角度考慮問(wèn)題，怎么樣為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為中國(guó)稅制的公平創(chuàng)造一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制，這是問(wèn)題的核心。從這個(gè)理念出發(fā)，繼續(xù)推進(jìn)營(yíng)改增應(yīng)該堅(jiān)持三個(gè)原則：

第一，助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。我國(guó)現(xiàn)在正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換期，這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換是市場(chǎng)內(nèi)生的，進(jìn)一步說(shuō)是需求拉動(dòng)的。近些年經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中地位上升、規(guī)模擴(kuò)張產(chǎn)業(yè)，比如通訊業(yè)，是市場(chǎng)對(duì)手機(jī)的需求、對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)的需求拉動(dòng)了這個(gè)產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)。再比如說(shuō)快遞業(yè)，每年百分之四五十的增長(zhǎng)率，是市場(chǎng)需求所導(dǎo)致的。政府應(yīng)該做的是運(yùn)用各種政策手段推動(dòng)這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。建筑業(yè)、金融業(yè)、服務(wù)業(yè)等的發(fā)展與我國(guó)提高城鎮(zhèn)化率、第二產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)都有密切關(guān)系。加快推進(jìn)這些領(lǐng)域的營(yíng)改增，可以實(shí)現(xiàn)全部產(chǎn)業(yè)抵扣鏈條完整型的行業(yè)稅負(fù)均衡，這會(huì)助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

第二，助推就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。我國(guó)營(yíng)業(yè)稅應(yīng)稅產(chǎn)業(yè)均為就業(yè)增長(zhǎng)支撐點(diǎn)?？偟膩?lái)看，營(yíng)業(yè)稅應(yīng)稅產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)目前已經(jīng)超過(guò)了制造業(yè)。從今后發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，就業(yè)增長(zhǎng)空間仍很大。法國(guó)上世紀(jì)50年代到70年代進(jìn)行營(yíng)改增，此間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)換，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重上升了20個(gè)百分點(diǎn)，而且到了70年代末期建筑業(yè)就業(yè)人員相比50年代還增長(zhǎng)了80萬(wàn)人。這說(shuō)明現(xiàn)在進(jìn)行的營(yíng)改增與就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換是關(guān)聯(lián)在一起的，我們要通過(guò)這種政策手段來(lái)推動(dòng)就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。

第三，助推整體稅制改革。任何一個(gè)稅種的改革都不是孤立的，與整體改革都是扣在一起的。加快推進(jìn)營(yíng)改增涉及到整體稅制改革所要形成的行業(yè)之間稅負(fù)均衡，只有加快推進(jìn)營(yíng)改增才能實(shí)現(xiàn)行業(yè)之間的稅負(fù)均衡。行業(yè)之間的稅負(fù)均衡是十八大所說(shuō)的建立有利于社會(huì)公平的稅制的重點(diǎn)問(wèn)題之一。只有加快推進(jìn)營(yíng)改增，才能夠?yàn)檎麄€(gè)有增有減的稅制改革讓出空間。房產(chǎn)稅改革、資源稅改革、環(huán)境稅改革屬于增稅性改革，繼續(xù)推進(jìn)營(yíng)改增就是要與增稅性的改革建立一種平衡。

通過(guò)財(cái)政體制改革維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一，關(guān)鍵是運(yùn)用好轉(zhuǎn)移支付手段推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，進(jìn)而縮小全國(guó)各地的投資和消費(fèi)水平的差距。1994年以來(lái)，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，及至2013年已突破4萬(wàn)億，對(duì)平衡各省基本公共服務(wù)供給能力差距起到了奠基性作用。目前中、西部人均財(cái)力與東部的差距已大大縮小，部分省份甚至已超過(guò)東部省份，如陜西、甘肅已超過(guò)廣東，再如寧夏、新疆已超過(guò)江蘇、浙江。今后繼續(xù)加大中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，有必要進(jìn)一步完善制度、整合資金、調(diào)整結(jié)構(gòu)。

財(cái)稅改革應(yīng)確保居民人均收入倍增

黨的十八大報(bào)告提出我國(guó)在2020年全面建成小康社會(huì)，屆時(shí)城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番。其中的蘊(yùn)意有三點(diǎn)：一是中國(guó)要把發(fā)展放在第一位；二是歷時(shí)三十多年的高速增長(zhǎng)使中國(guó)的財(cái)富規(guī)模急劇擴(kuò)張，但增長(zhǎng)帶來(lái)的利益，各階層享用不均衡。現(xiàn)在有必要調(diào)整利益分配格局，力爭(zhēng)提高中低收入階層經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)福利的占有比例；三是在前期基數(shù)放大的條件下，居民人均收入倍增困難加大，因而有必要通過(guò)制度創(chuàng)新和政策激勵(lì)來(lái)確保居民人均收入倍增。具體財(cái)政政策可包括如下幾點(diǎn)：

第一，通過(guò)再分配托高低收入群體收入。為此，一是要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)民種糧補(bǔ)助規(guī)模，增加農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)投入；二是要保持城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助和城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工基本養(yǎng)老金水平兩者與物價(jià)上漲率掛鉤政策的連續(xù)性；三是適度提高對(duì)低收入家庭子女高等職業(yè)教育生活補(bǔ)助水平和普通高等教育助學(xué)貸款貼息水平；四是繼續(xù)加大就業(yè)培訓(xùn)投入、保持針對(duì)弱勢(shì)群體自我就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。

第二，擴(kuò)大中等收入階層。為此，應(yīng)加快推廣職工工資集體談判制，同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化證券投資稅制，簡(jiǎn)并房產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅費(fèi)，真正激活房產(chǎn)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。此外，還應(yīng)進(jìn)一步減輕各種非稅負(fù)擔(dān)。

第三，穩(wěn)定高收入階層政策預(yù)期。高收入階層是社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量。高收入階層的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為社會(huì)帶來(lái)了就業(yè)和效率，調(diào)節(jié)收入分配絕不是要無(wú)端殺富，而只是要進(jìn)一步規(guī)范稅收負(fù)擔(dān)。為此，應(yīng)通過(guò)激勵(lì)創(chuàng)業(yè)的稅制改革來(lái)為高收入階層的事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，要用合理的政策來(lái)穩(wěn)定高收入階層的預(yù)期，要?jiǎng)?chuàng)造公平輿論環(huán)境來(lái)保護(hù)他們的投資熱情。

（作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)）

責(zé)編/馬靜 美編/石玉