三中全會城鄉(xiāng)關(guān)系新論斷新突破

新型城鎮(zhèn)化如何破題？城鄉(xiāng)一體化如何真正實現(xiàn)？土地制度改革怎么推進？《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已正式公布，有諸多相關(guān)點。主要包括：

四位一體的“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”確定了城鄉(xiāng)一體化建設的新方向

此次十八屆三中全會，在總結(jié)過去發(fā)展經(jīng)驗的基礎上，提出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，必須建立新機制，形成“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。從單純關(guān)注“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，到“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”；從“以工補農(nóng)”到“以工促農(nóng)”，“工農(nóng)互惠”，把工農(nóng)放在更平等的地位上來看，城鄉(xiāng)關(guān)系從“以城帶鄉(xiāng)”到“城鄉(xiāng)一體”，更完成地表述了城鄉(xiāng)關(guān)系。

四位一體的“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”確定了城鄉(xiāng)一體化建設的新方向。以工促農(nóng)，就是讓工業(yè)促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)業(yè)提供更多的資源和技術(shù)，帶動農(nóng)業(yè)更好更快的發(fā)展。以城帶鄉(xiāng)，應該是讓更多的農(nóng)民進城，帶動農(nóng)村的發(fā)展。工農(nóng)互惠，就是農(nóng)業(yè)的發(fā)展與升級換代，同樣也能讓工業(yè)帶來更大的發(fā)展，他們的關(guān)系是互惠的，并不是單一的工補農(nóng)問題。城鄉(xiāng)一體， 是糾正過分地發(fā)展城市導致的鄉(xiāng)村衰敗，城鄉(xiāng)其實是連在一起的，要把二者放在一起來配置資源，不存在消滅鄉(xiāng)村建設城市問題。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，共同繁榮。

“破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”需要中央和地方加大對“三農(nóng)”的財政投入，推動農(nóng)村綜合改革，將城鄉(xiāng)作為一個有機的發(fā)展整體進行規(guī)劃和整治，大力開展農(nóng)村基礎設施建設，將公共服務向著城鄉(xiāng)均等化的目標發(fā)展，農(nóng)民的收入不斷增加，生活質(zhì)量不斷改善，城鄉(xiāng)一體化建設逐步展開。

剝離戶籍掛鉤政策，這是農(nóng)民工融入城市的基礎制度

讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果，首先必須改變二元戶籍制度，讓進城農(nóng)民享受平等的公共品服務。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程意義重大。未來應該采取各種措施，加快農(nóng)民工融入城市。應盡快實行居住證制度，剝離戶籍掛鉤政策，這是農(nóng)民工融入城市的基礎制度。 雖然戶籍制度的作用在弱化，然而由于就業(yè)、社會保險、醫(yī)療保障、子女教育、社會福利、住房保障等與戶籍緊緊捆綁在一起，讓沒有城市戶口的農(nóng)民工在享受公民權(quán)利上遭遇了排斥性，戶籍不僅增加了農(nóng)民工在城市生存和發(fā)展的成本，同時也因其所內(nèi)含的不平等因素使得進城農(nóng)民工難以融入城市社會，甚至帶來市民化的中斷。尤其是大都市，北京、上海、深圳、廣州每個城市都有上千萬的農(nóng)民工，因此這些地方，戶籍制度的改革相對比較困難，但完全可以實行居住證制度，使那些有穩(wěn)定工作與收入的農(nóng)民工，盡快縮小與戶籍人口的公共服務差距。

其二是應把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)保障房體系。如果農(nóng)民工要真正融入城市，一定要有居住場所。而目前農(nóng)民工在城鎮(zhèn)有房比率不到1%， 60%自己租賃，49.8%的農(nóng)民工住在集體宿舍。農(nóng)民工由于收入低，租住城中村等“臟、亂、差”地方。如果不解決農(nóng)民工在城里住房問題，農(nóng)民工在城市難有安身之所，城鎮(zhèn)化就成為一句空話。

此外，應把農(nóng)民工子女納入城鎮(zhèn)教育體系。1億多農(nóng)民工，4500多萬留守兒童。如果不解決留守兒童問題，農(nóng)民工也難以融入城市。再者，應解決農(nóng)民工的醫(yī)療社保服務問題。新農(nóng)合如何讓農(nóng)民工在城鎮(zhèn)看病是一個大問題，應該讓農(nóng)民工享受到城市居民同等的醫(yī)療衛(wèi)生公共服務。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，還需要實質(zhì)性政策來推動

城鄉(xiāng)一體化建設需要有配套的土地制度改革，實現(xiàn)農(nóng)村、城市土地“同地、同權(quán)、同利”，應該建立類似的土地交易機制，使農(nóng)民分享城市化過程中的土地增值收益，使進城農(nóng)民獲得創(chuàng)業(yè)資本，這樣的城鄉(xiāng)一體化建設才是可持續(xù)的，才能夠促進農(nóng)民收入的不斷增長和生活水平的不斷提高。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場其實已提了數(shù)年，尤其是上屆三中全會，對土地政策邁出的步子很大，如給予農(nóng)民長久的承包土地權(quán)等。時光已過去五年，目前的確權(quán)頒證工作還沒有完全解決，最新的一號文件相關(guān)部門給出的時間是五年，可見這個工作在實際執(zhí)行過程中面臨的難度之大。如何真正落實建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，還需要更多的實質(zhì)性政策來推動。有關(guān)農(nóng)村非農(nóng)建設用地能否真正做到同地同權(quán)同利，雖然各地已進行了諸多試點，但如果沒有全國性的綱領性文件，城鄉(xiāng)Nx7ikXiy1FFnNvMXVDZfW8eK62WhlsTRK1M13pcXpb8=統(tǒng)一還會繼續(xù)爭論下去。

目前我國數(shù)量龐大的農(nóng)村集體建設用地普遍存在利用不合理、效率低下等問題。由于各種嚴格的限制，農(nóng)民的承包地、宅基地、住房不能作為資本流動，很難帶來財產(chǎn)性收入。但現(xiàn)實情況卻是農(nóng)村集體建設用地隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，用地流轉(zhuǎn)權(quán)利缺乏可靠保障。如何打破堅冰，讓農(nóng)民在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化過程中也能夠真正受益，需要進一步改革。

賦予農(nóng)民集體土地的處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)

目前官方界定的農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利主要包括農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)受益權(quán)。遺憾的是，目前農(nóng)民的這個財產(chǎn)權(quán)利受到各種約束，真正給農(nóng)民帶來的收益很小。比如以農(nóng)村建設用地來看，我國所有城鎮(zhèn)建設用地是2.5億畝，給城鎮(zhèn)居民帶來巨大的財產(chǎn)收益，農(nóng)村的非農(nóng)建設用地其實也有2.5億，但給農(nóng)民帶來的收益極少。農(nóng)民目前的整體收入中，來自財產(chǎn)權(quán)利的收入不足3%。由于各種制度障礙，農(nóng)村巨大的土地資產(chǎn)，目前基本上處于沉睡狀態(tài)，給農(nóng)民帶來的財產(chǎn)性收入很低，這和農(nóng)民擁有的巨量財產(chǎn)其實是不相適應的。

三中全會決定提出要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。這個內(nèi)容也是此次決定三農(nóng)方面最大的亮點。農(nóng)民在農(nóng)村的房子讓老鼠住，自己在城里打工卻只能住老鼠窩。農(nóng)民的宅基地、承包地不能進行抵押貸款，城市資金進入不了農(nóng)村，農(nóng)村只能陷入衰落之中。

賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，就應該打破目前的各種障礙，讓農(nóng)民的財產(chǎn)真正為農(nóng)民帶來收益。農(nóng)民擁有的最大的資產(chǎn)是土地，通過確權(quán)頒證，應該允許農(nóng)民進行抵押貸款，進行出租轉(zhuǎn)讓。應該逐步縮小征地范圍與面積，允許農(nóng)民帶地邁向工業(yè)化與城鎮(zhèn)化。

破除單向的抽水機體系，引導城鄉(xiāng)要素的平等雙向交流

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是目前制約我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，也是我國城鄉(xiāng)差距愈拉愈大的主因，這種制度不但使城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素交換不平等，而且形成一個巨大的抽水機系統(tǒng)，單向地把農(nóng)村生產(chǎn)要素抽向城市：農(nóng)村大量的資金通過郵政儲蓄及設在農(nóng)村的金融機構(gòu)網(wǎng)點輸向城市，而農(nóng)村居民因為主要財產(chǎn)承包地與宅基地難以進行抵押從而很難得到金融貸款；農(nóng)村每年大量的土地被低價征收用于工業(yè)與城市建設，而給予農(nóng)民的補償卻極低。目前巨大的城鄉(xiāng)公共品服務“勢差”更加劇農(nóng)村寶貴的人力、物力、財力大量單向地流入到城市。農(nóng)村失血比造血多，長此以往，只能造成城市畸形繁榮，農(nóng)村陷入衰落。必須在制度上進行探索，讓城鄉(xiāng)要素平等交換，城鄉(xiāng)互動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙重循環(huán)反復的鏈接，讓城里的人力、物力、財力也能夠向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，從而真正地實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化夢想。

（作者為中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授）

責編/馬靜 美編/李祥峰