北京收復(fù)濕地

2013年5月1日，《北京市濕地保護(hù)條例》正式實(shí)施，明確提出“本市實(shí)施最嚴(yán)格的濕地保護(hù)管理制度”。

介紹濕地時(shí)，北京市人大常委會(huì)農(nóng)村辦副主任楊瑞喜歡拿出兩本書，一本是《濕地北京》，另一本則是《水鄉(xiāng)北京》。

“林麓蒼莽、溪澗鏤錯(cuò)、河渠縱橫、井滿泉瀠……”歷史上，北京境內(nèi)有大小河流200多條，濕地面積在上世紀(jì)60年代曾達(dá)到12萬(wàn)公頃，80年代仍有7.5萬(wàn)公頃。

但是，隨著北京城區(qū)不斷擴(kuò)張，人們開始向濕地索要水源、糧食，甚至建設(shè)用地。截至2008年底，北京濕地面積僅剩5.14萬(wàn)公頃，其中58%已經(jīng)消失。

2013年5月1日，《北京市濕地保護(hù)條例》正式實(shí)施，明確提出“本市實(shí)施最嚴(yán)格的濕地保護(hù)管理制度”?！傲銉魮p失”目標(biāo)背后，是濕地保護(hù)所面臨的艱難處境，以及保護(hù)與發(fā)展矛盾下的利益博弈。

北京失地

2012年5月，北京市園林綠化局局長(zhǎng)鄧乃平向北京市人大遞交了《北京濕地保護(hù)條例（草案）》的說(shuō)明文件。文件對(duì)立法的背景及必要性進(jìn)行了詳細(xì)闡述，并將濕地保護(hù)上升到了“維護(hù)首都生態(tài)安全”的高度。

“北京的干渴與內(nèi)澇是濕地銳減及功能退化的直接體現(xiàn)，因?yàn)闈竦鼐哂泻B(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、調(diào)蓄洪水等重要功能?！泵耖g環(huán)保組織“自然大學(xué)”志愿者張俊峰關(guān)注北京水問(wèn)題長(zhǎng)達(dá)20年之久，幾乎走遍了北京的各個(gè)水系。

據(jù)張俊峰介紹，由潮河、白河形成的密云水庫(kù)目前承擔(dān)了北京市三分之一的城市供水；另外三分之一為地下水，水源來(lái)自溫榆河上游、永定河及潮白河流域山前水系的灌注；剩下的三分之一，將寄托于未來(lái)的南水北調(diào)工程，目前則主要來(lái)自河北的跨省調(diào)水及地下水超采。

“地下水位下降會(huì)造成濕地消失。北京現(xiàn)存的很多濕地都是假的，或者說(shuō)半真半假。如漢石橋濕地、翠湖濕地等，都離不開人為注水干預(yù)，實(shí)際上根本稱不上是濕地?！睆埧》逭f(shuō)。

中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院濕地研究所研究員崔麗娟則在《濕地北京》一書中披露，從1950年到2009年的近60年間，北京濕地縮減率達(dá)79.5%，其中水稻田和沼澤濕地縮減幅度最為明顯，而人工濕地中的庫(kù)塘濕地和人工渠濕地則逐漸增加。這主要是由于城市發(fā)展給濕地帶來(lái)巨大負(fù)擔(dān)。

這種負(fù)擔(dān)對(duì)于北京市政協(xié)常委、北京南海子麋鹿苑博物館副館長(zhǎng)郭耕來(lái)說(shuō)感觸頗深：“保護(hù)麋鹿的核心就是保護(hù)濕地?！?/p>

1985年，麋鹿苑在北京大興區(qū)南海子建成，“當(dāng)時(shí)麋鹿之所以能夠回歸，是因?yàn)橛?guó)人看中了這塊濕地。20多年來(lái)，麋鹿經(jīng)歷了自然環(huán)境由好到壞，又恢復(fù)到好的過(guò)程。”

南海子自古水草豐美，曾被用作皇家獵場(chǎng)。上世紀(jì)50年代末，南海子地區(qū)成立南郊農(nóng)場(chǎng)，絕大部分濕地被平整為農(nóng)田；到了80年代，在城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)下，村民在干涸的水塘內(nèi)燒磚取土、挖沙養(yǎng)魚，南海子形成了無(wú)數(shù)個(gè)大坑；進(jìn)入90年代，大量垃圾被傾倒入坑內(nèi)，開始對(duì)麋鹿苑形成包圍之勢(shì)。

“城門失火，殃及池魚。濕地消失了，麋鹿苑也就干了?！泵鎸?duì)困境，郭耕編了首打油詩(shī)：“四不像四面楚歌，麋鹿苑垃圾圍城。”直到2010年，經(jīng)過(guò)8個(gè)月的治理重建，南海子地區(qū)的生態(tài)才得以改善，但卻難逃“為歷史欠賬買單”的評(píng)價(jià)。

“最嚴(yán)”條例出臺(tái)

在經(jīng)歷60年代向濕地要糧食、80年代向濕地要工廠、90年代向濕地要樓房的一系列演變后，2000年成為北京濕地保護(hù)的分水嶺。

2001—2002年，《北京市濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》、《北京市濕地保護(hù)工程規(guī)劃（2001—2010年）》頒布；2007年，北京市提出北京濕地保護(hù)恢復(fù)10項(xiàng)重點(diǎn)工程，并對(duì)全市1公頃以上的濕地開展全面調(diào)查；2012年，《北京市濕地保護(hù)條例》經(jīng)北京市人大常委會(huì)審議通過(guò)，自2013年5月1日起執(zhí)行，并確定每年9月的第三個(gè)星期日為“北京濕地日”。

“為什么說(shuō)它最嚴(yán)格？根據(jù)條例，將來(lái)各區(qū)縣政府是責(zé)任人，要保證濕地面積總量不減少，這是最低目標(biāo)?！北本┦袌@林綠化局野生動(dòng)植物保護(hù)處處長(zhǎng)劉潤(rùn)澤認(rèn)為，明確政府責(zé)任主體、確保濕地面積總量不減少、將濕地保護(hù)經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算、建立聯(lián)席會(huì)及專家咨詢制度等，是《北京市濕地保護(hù)條例》的幾大亮點(diǎn)和突破。

據(jù)楊瑞介紹，北京真正開始重視濕地保護(hù)立法是從2007年開始。北京市園林綠化局在前期搞過(guò)一些基礎(chǔ)調(diào)研，北京市政府也做了很多濕地修復(fù)工程，出臺(tái)了許多政策、文件，卻發(fā)現(xiàn)很多東西需要法規(guī)做支撐。

“這些年，城鎮(zhèn)化建設(shè)占地非常嚴(yán)重，這也是立法的重要原因，也就是說(shuō)，我們控制不住。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，甚至城市綠化也要占用濕地?！睏钊鹫f(shuō)。

在對(duì)草案進(jìn)行探討時(shí)，崔麗娟堅(jiān)持認(rèn)為，北京濕地已經(jīng)到了臨界點(diǎn)，不能再減少了，必須要增加，而且要“占補(bǔ)平衡”（在指定地點(diǎn)補(bǔ)建不少于占用面積并具備相應(yīng)功能的濕地）。于是，在北京市人大一審前，牽頭制定條例的楊瑞等人提出了“零凈損失”、“占補(bǔ)平衡”的概念。

“這會(huì)涉及一些大的規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目。”楊瑞回憶，“‘占補(bǔ)平衡’實(shí)際上是很困難的。北京市人大農(nóng)委一審前，里面也提到了‘占補(bǔ)平衡’，但領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，立法不是寫文章，寫出來(lái)政府就要做到。耕地（占補(bǔ)平衡）目前尚做不到，濕地能有什么手段？”

二審時(shí)，條例的第二十七條，對(duì)于侵占濕地的情況做了近500字的詳細(xì)規(guī)定：如要占用濕地，首先要經(jīng)過(guò)所在地區(qū)、縣政府審批，后上報(bào)至市政府，市政府要召開論證會(huì)及聽證會(huì)，還要經(jīng)過(guò)濕地保護(hù)聯(lián)席會(huì)研究等一系列程序。劉潤(rùn)澤認(rèn)為，如此詳細(xì)、繁復(fù)的規(guī)定，就是要在程序上基本杜絕占用濕地的行為。

“其實(shí)，‘占補(bǔ)平衡’的原則是到了北京市人大二審法治委員會(huì)時(shí)才形成的，這為人大監(jiān)督政府部門行為提供了法律依據(jù)?！睏钊鹫f(shuō)。

對(duì)于條例中的占地補(bǔ)償規(guī)定，北京師范大學(xué)生態(tài)研究所所長(zhǎng)、濕地研究中心主任崔保山認(rèn)為，其依舊缺乏異地補(bǔ)償?shù)木唧w辦法和機(jī)制?！跋喈?dāng)于政策先行，后續(xù)的很多實(shí)踐還沒有跟上。替代的區(qū)域能否使原有濕地的功能和價(jià)值得到發(fā)揮，這是很難衡量的，需要經(jīng)過(guò)充分論證?！彼f(shuō)。

“阻礙該法條執(zhí)行的最大因素是城市發(fā)展與濕地保護(hù)之間的利益沖突。盡管條例已經(jīng)出臺(tái)，但濕地保護(hù)的指標(biāo)并沒有納入到政績(jī)考核中去?！贝薇Ｉ秸f(shuō)。

事實(shí)上，《北京市濕地保護(hù)條例》的頒布僅僅邁出了第一步，在后續(xù)執(zhí)行上依舊會(huì)遭遇來(lái)自社會(huì)認(rèn)知不足、水資源短缺、資金緊張，特別是城市擴(kuò)張帶來(lái)的挑戰(zhàn)與威脅。

張俊峰認(rèn)為，條例僅提出濕地面積不減少是不夠的，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)濕地面積的逐漸恢復(fù)，并且明確“濕地文化”這一概念?！霸谡男麄魇謨?cè)中，可以看出，濕地依然被看作是資源的提供者，我們還沒有上升到與其和諧共處的更高層面。即使提出了濕地的文化功能，也僅僅停留在‘娛樂休閑’，強(qiáng)調(diào)的還是索取?！?/p>

平衡博弈

由于濕地保護(hù)牽扯到水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、林業(yè)等多個(gè)部門，誰(shuí)來(lái)做主管單位，曾讓楊瑞傷透了腦筋。

2012年5月30日下午，北京市人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議對(duì)《北京市濕地保護(hù)條例（草案）》進(jìn)行了分組審議，當(dāng)時(shí)共有23位常委發(fā)表了意見。

陳啟剛委員提出，濕地和河湖從概念上是有關(guān)聯(lián)的，但分工太細(xì)、太專業(yè)化也會(huì)出現(xiàn)部門執(zhí)法不清晰，甚至扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。

邢中山委員更是直言不諱，“如果濕地保護(hù)歸園林局管，園林局能不能協(xié)調(diào)得了規(guī)劃委、建委、發(fā)改委？我看哪個(gè)也協(xié)調(diào)不了?，F(xiàn)在出臺(tái)條例很適時(shí)。不管歸哪個(gè)口管，應(yīng)該吸收十二屆人大由多龍治水變成一龍治水的意見。建議，一是分工明確，二是責(zé)任、措施、手段到位?！?/p>

“當(dāng)時(shí)我們（人大）想明確園林綠化局作為主管部門，但林業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為可操作性不強(qiáng)，給了其責(zé)任也承擔(dān)不起。他認(rèn)為，這不是一個(gè)權(quán)力問(wèn)題，而是責(zé)任問(wèn)題。70%的水在水務(wù)部門，環(huán)境在環(huán)保部門，稻田、魚塘都在農(nóng)業(yè)部門，怎么去管人家？所以我們規(guī)定，園林綠化局承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督四項(xiàng)職責(zé)?！睏钊鹫f(shuō)，“這四項(xiàng)職能不是虛的，都要簽責(zé)任書?！?/p>

此外，立法還賦予北京市園林綠化部門一項(xiàng)特殊職責(zé)，就是組織聯(lián)席會(huì)議，邀請(qǐng)市長(zhǎng)及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加。碰到協(xié)調(diào)不了的問(wèn)題，可以由市長(zhǎng)出面，“給他一個(gè)向上告的組織形式?！?/p>

楊瑞透露，實(shí)際上，園林綠化局帶有一定的“操盤手”性質(zhì)，承擔(dān)的責(zé)任要比一般單位大。一旦真正出了問(wèn)題，園林綠化局也是第一責(zé)任人，“因?yàn)槟銢]有指導(dǎo)、組織、監(jiān)督、協(xié)調(diào)好。”

在協(xié)調(diào)各部門職責(zé)的過(guò)程中，楊瑞還遇到了一個(gè)特殊情況。2011年北京市人大組織的主任辦公會(huì)上，在討論到底上不上濕地保護(hù)條例的項(xiàng)目時(shí)，一位領(lǐng)導(dǎo)提出不做濕地保護(hù)條例，而要做河湖保護(hù)條例。長(zhǎng)期介入濕地保護(hù)項(xiàng)目的楊瑞聽此著了急。

“我當(dāng)時(shí)覺得濕地條例比較重要，并在會(huì)上做出了堅(jiān)持。一是政府的相關(guān)立法論證請(qǐng)求已經(jīng)交給了我們，我們沒有理由不去論證；二是經(jīng)過(guò)前期的調(diào)研，認(rèn)為有必要做?！睏钊鹪跁?huì)上表態(tài)，“要上兩個(gè)法我同意，如果只上一個(gè)，我認(rèn)為上濕地。這等于說(shuō)與領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生了分歧，后來(lái)決定兩個(gè)立法都上?！?/p>

“不納入規(guī)劃就會(huì)被破壞，不恢復(fù)就會(huì)被侵占?？梢员容^一下，當(dāng)初提出的條例和我們最終形成的條例差別還是比較大的?！睏钊鹫f(shuō)。

“比如我們?cè)谡{(diào)研時(shí)提出的‘零凈損失’，當(dāng)時(shí)區(qū)縣政府還是有一些抵觸情緒的，實(shí)際上違章占用都是政府審批的，但立法管誰(shuí)，就是管政府。法治的本質(zhì)是黨、政府、人民的共同意志?！?/p>

劉潤(rùn)澤在前期調(diào)研時(shí)，曾希望把懷柔區(qū)的喇叭溝門自然保護(hù)區(qū)納入到濕地管理名錄之中，但地方的積極性卻不高。“北京的土地資源說(shuō)白了，還是比較緊張?！睋?jù)他考察，喇叭溝門地區(qū)由于牽扯到許多村集體用地，搬遷補(bǔ)償?shù)碾y度相對(duì)較大?！安荒苤徽驹趫@林部門的角度考慮問(wèn)題，還要考慮當(dāng)?shù)匕傩盏纳?jì)?！?/p>