國際貨幣基金組織改革：進(jìn)展與前景

2013年10月的國際貨幣基金組織（IMF）年會沒有傳來人們期待已久的好消息，已經(jīng)拖延一年的2010年國際貨幣基金組織份額與治理改革再一次面臨拖延的結(jié)果。份額與治理改革因?yàn)槊绹鴩鴷茨芡ㄟ^而無法生效，從提交的份額公式評估進(jìn)展情況報(bào)告來看，分歧仍然很大，看來要在2014年1月以前達(dá)成一致也不太樂觀。更為重要的是，只要2010年份額與治理改革無法按期完成，第十五次份額總評估也會拖延，融資能力擴(kuò)大也會受到限制?？磥?，國際貨幣基金組織改革顯然沒有我們期待的那樣樂觀。

一再拖延的IMF份額與治理改革

廣義上的國際貨幣基金組織改革包括：份額與治理改革，監(jiān)督改革，增加融資能力，融資方式改革以及特別提款權(quán)改革等。其中份額與治理改革是關(guān)鍵，是增強(qiáng)其合法性、有效性和可信性的基礎(chǔ)，也就最為重要。

國際貨幣基金組織改革問題由來已久，特別是在1997年以后顯得非常突出，對IMF的批評之聲日烈。本世紀(jì)以來，隨著新興經(jīng)濟(jì)體的增長和全球經(jīng)濟(jì)格局的變化，對國際貨幣基金改革的呼聲隨之高漲，特別是有關(guān)IMF的治理改革成為主題。2008年開始的全球金融危機(jī)為國際貨幣基金組織改革提供了契機(jī)。2009年9月，國際貨幣基金組織第四次分配特別提款權(quán)修正案獲得通過。2010年11月和12月，二十國集團(tuán)（G20）峰會和隨后的IMF理事會通過了國際貨幣基金組織份額和治理改革一攬子方案。

主要內(nèi)容在兩個(gè)方面：一是份額增加與調(diào)整。即（1）份額增加一倍；（2）份額調(diào)整，即從過度代表的國家向代表性不夠的國家轉(zhuǎn)移不低于6個(gè)百分點(diǎn)，向新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移不低于6個(gè)百分點(diǎn)；（3）保護(hù)最貧窮國家的投票權(quán)；（4）份額公式，份額公式評估應(yīng)在2013年1月前完成；（5）在2014年1月前完成第15次份額公式評估。二是執(zhí)行董事會規(guī)模和構(gòu)成的調(diào)整。即（1）24席執(zhí)行董事會席位全部選舉產(chǎn)生；（2）兩個(gè)欠發(fā)達(dá)的歐洲席位要拿出來給新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。根據(jù)改革方案，中國的份額和投票權(quán)將提高到第三位。巴西、俄羅斯、印度都將上升到前10位。

這次改革盡管還有諸多未盡如人意之處，如新興經(jīng)濟(jì)體的地位還沒有得到完全體現(xiàn)，美國仍然維持份額不變，仍具有一票否決權(quán)，但畢竟是一次力度較大的改革。然而，這一改革的執(zhí)行卻遠(yuǎn)非人們想象的那樣簡單。

IMF改革的落實(shí)涉及到兩個(gè)方面，一是各國的國內(nèi)立法機(jī)構(gòu)的審批程序，董事會規(guī)模和構(gòu)成的修改；二是14次份額公式評估和15次份額公式評估，這是由執(zhí)行董事會來完成。前者要求在2012年10月召開的國際貨幣基金組織年會召開時(shí)獲得生效。在14次份額公式評估要求在2013年1月以前完成，而最后份額公式確定則與第15次份額公式評估到期時(shí)一并提出。

截至2013年10月1日，已經(jīng)有占總投票權(quán)76.07%的141個(gè)成員國同意執(zhí)行董事會修正案，根據(jù)規(guī)定，該修正案需要3/5以上成員同意，但需占投票權(quán)85%以上，盡管承認(rèn)的成員數(shù)已經(jīng)達(dá)到了要求，但投票權(quán)比例仍然無法滿足要求。截至2013年10月18日，已經(jīng)有占總份額78.47%的152個(gè)成員國同意份額增加的方案，根據(jù)規(guī)定，對同意的要求是占70%以上份額和3/5以上的成員國，從這兩個(gè)要求來看都達(dá)到了，但是增資方案是以董事會調(diào)整生效為前提的，因此，這一增資方案仍然無法生效。讓人高興的是，我們能夠看到歐洲那些份額會下降甚至執(zhí)行董事會席位還會減少的歐洲國家也批準(zhǔn)了這些方案。然而，美國卻擁有17%的投票權(quán)，所以只要美國一國不同意，任何改革都將難以通過。這是我們必須面對的現(xiàn)實(shí)。這也充分體現(xiàn)著國際貨幣體系改革的復(fù)雜性。顯然，這場國際貨幣基金組織改革演變成了美國的國內(nèi)政治問題。

2012年正是美國大選之年，國會當(dāng)中的保守黨勢力過于強(qiáng)大，一些國會議員表態(tài)反對IMF改革方案，為了確保大選獲勝，奧巴馬政府不愿將提案提交給國會。雖然奧巴馬在成功連任之后提交了，但國會在2013年3月初的會議上否決了這項(xiàng)提案。當(dāng)時(shí)，100多位學(xué)者致信美國國會要求盡快批準(zhǔn)IMF改革方案。曾任美國財(cái)政部部長助理的杜魯門撰文要求國會盡快批準(zhǔn)，向IMF增資是履行大國責(zé)任的應(yīng)有之義，而且向IMF的增資還是可以獲得利息收入，而不是無償捐助或援助項(xiàng)目，這項(xiàng)改革符合美國的利益。然而，這些呼吁并未改變什么，國會議員們?nèi)砸渣h派之爭，不愿讓步。美國的國內(nèi)政治在嚴(yán)重阻礙著IMF的改革進(jìn)程。美國的拖延，將損害IMF的合法性和有效性，直接影響其功能的完全發(fā)揮，將極大損害全體成員國的利益，也影響著受危機(jī)國家和需要援助國家的利益，也損害美國的信用和長遠(yuǎn)利益。從美國國會來說，在削減預(yù)算的大背景下，還要向IMF增資630億美元是不可行的。國會不批準(zhǔn)這一方案，原因可能還與中國有關(guān)，美國仍然不愿意中國在IMF這樣的國際機(jī)構(gòu)話語權(quán)上升。

美國的拖延也充分暴露了美國歷來只享受現(xiàn)行國際制度好處卻不愿承擔(dān)相應(yīng)成本的利己主義傾向。就在五年前，當(dāng)雷曼兄弟宣布倒閉、美國金融體系陷入危機(jī)之時(shí)，美國急忙召集全球二十個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體的首腦齊集華盛頓，要求全球共同行動挽救危機(jī)，共同推出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。當(dāng)應(yīng)對國內(nèi)日益高漲的對華爾街為代表的金融界利益集團(tuán)強(qiáng)烈不滿的民意而推出金融監(jiān)管改革方案之時(shí)，為了避免監(jiān)管的國際套利和美國金融業(yè)競爭力的下降，美國推進(jìn)全球監(jiān)管一致行動，從而有以“巴塞爾Ⅲ”為代表的國際金融監(jiān)管改革的陸續(xù)出臺，并且得到很好地執(zhí)行。為了調(diào)動包括中國在內(nèi)的新興經(jīng)濟(jì)體的積極性，美國在危機(jī)開始后最嚴(yán)重的那兩年，對新興經(jīng)濟(jì)體要求的國際貨幣體系改革特別是國際貨幣基金組織的改革表示了明顯的支持態(tài)度，甚至不惜犧牲個(gè)別歐洲傳統(tǒng)盟友的利益。

為什么美國在國際基金組織改革的立場上向后轉(zhuǎn)，甚至成為阻礙因素呢？表面上是美國國內(nèi)政治競爭格局造成的。圍繞著債務(wù)上限、醫(yī)保改革和向富人征稅等議題，民主黨和共和黨勢如水火，難以妥協(xié)，達(dá)成共識。但根本體現(xiàn)了美國作為全球金融霸主天然的傲慢。當(dāng)美國需要世界其他國家之時(shí)，他可以要求各國幫忙，甚至放下身段，做些不傷及自身的讓步，而當(dāng)危機(jī)慢慢離去，美國經(jīng)濟(jì)重現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢之時(shí)，那些與自己沒有好處，甚至還會削弱自己的地位和影響力的國際決議就可以放置一邊。這在美國并非沒有先例。

美國對國際貨幣基金組織改革一直從自身利益出發(fā)，扮演著阻礙者的角色。在亞洲金融危機(jī)開始后的1997年9月，IMF就提出分配特別提款權(quán)，啟動了第四次全面分配特別提款權(quán)的修正案，但這一方案直到2009年金融危機(jī)之后，在G20倫敦峰會時(shí)被再次提出，在2009年秋得到美國同意后才生效，也就是說，前后共用了12年時(shí)間。如果不是美國金融危機(jī)，需要全球共同行動，美國國會可能還不會通過國內(nèi)程序。

充滿分歧的份額公式評估

2010年份額與治理改革的落實(shí)是第15次份額評估的先決條件。它的拖延直接影響了下一步的份額評估及改革的持續(xù)推進(jìn)。2013年1月底IMF執(zhí)行董事會向IMF理事會提交的第14次份額公式評估報(bào)告是一份沒有取得一致認(rèn)識的報(bào)告，并認(rèn)為公式確定應(yīng)當(dāng)和第15次評估結(jié)合起來才更為準(zhǔn)確，也盡可能滿足各方面的利益。之所以未能達(dá)成共識，原因可能更為復(fù)雜。這是因?yàn)榉蓊~公式直接影響著未來在IMF的份額多少和地位高低。因此，認(rèn)為2014年IMF春季會議時(shí)出臺一攬子的方案可能更加合適。然而，分歧仍然很大，要在這么短的時(shí)間內(nèi)達(dá)成共識并非易事。

當(dāng)前的份額公式是基于2008年的公式。加權(quán)計(jì)算的GDP占50%的權(quán)重，開放度占30%的權(quán)重，經(jīng)濟(jì)波動性占15%的權(quán)重，而國際儲備占5%的權(quán)重。其中GDP的計(jì)算，60%是按市價(jià)計(jì)算的GDP，而40%是基于購買力平價(jià)。根據(jù)2013年1月IMF執(zhí)行董事會向理事會提交的第14次份額公式評估報(bào)告和其他發(fā)言來看，分歧仍然不小。

第一，現(xiàn)有的指標(biāo)體系是否要調(diào)整。一部分觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)有的份額公式?jīng)]有問題，不用調(diào)整。這些主要是歐洲發(fā)達(dá)國家的觀點(diǎn)，歐盟經(jīng)濟(jì)部長在代表歐盟的聲明中說，“根據(jù)最新數(shù)據(jù)計(jì)算出來的結(jié)果證實(shí)了現(xiàn)行的公式可以準(zhǔn)確反映世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀。因?yàn)楦鶕?jù)2010年的數(shù)據(jù)計(jì)算出來的結(jié)果，新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的份額比2005年提高了7.7個(gè)百分點(diǎn)?！比欢?，一些新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家則認(rèn)為，當(dāng)前的公式是基于2008年的數(shù)據(jù)推算的，而沒有反映金融危機(jī)以來的世界經(jīng)濟(jì)的新格局，需要進(jìn)行調(diào)整。非洲國家，則對當(dāng)前的公式表示擔(dān)憂，認(rèn)為現(xiàn)有的份額公式會進(jìn)一步損害非洲特別是撒哈拉以南非洲的利益。南非代表認(rèn)為：“本著合作的精神，我們會繼續(xù)支持新份額公式作為份額評估的基礎(chǔ)。然而，全面的IMF治理改革不僅僅是一個(gè)公式的機(jī)械套用，特別地，當(dāng)前公式的缺點(diǎn)就是明顯地不利于小型新興和發(fā)展中國家，其中大部分是我們這個(gè)區(qū)的。如果繼續(xù)沿用現(xiàn)有的公式，那么就會繼續(xù)侵蝕非洲在IMF的份額?！彼麄冋J(rèn)為：“公式也不能解決撒哈拉以南非洲在執(zhí)行董事會的代表空缺問題。撒哈拉以南非洲的43個(gè)國家在IMF的席位只有兩席是不能被接受的。我們已經(jīng)在國際貨幣金融會議中呼吁多次要求增加一個(gè)席位，我們懇求IMF開始認(rèn)真地考慮這一事情?！?/p>

第二，在份額公式設(shè)計(jì)時(shí)有一個(gè)基本原則：簡單透明，與份額的多種職能相一致，計(jì)算出來的結(jié)果要在成員中具有廣泛的可接受性，要求數(shù)據(jù)便于及時(shí)統(tǒng)計(jì)、準(zhǔn)確性高。這一原則，看上去簡單，實(shí)際上很難同時(shí)滿足。一方面希望新的份額公式簡單明了，數(shù)據(jù)好找，但另一方面越簡單就越可能有誤差，不能反映成員的差異化需求，也就不能兼顧多方面的利益。

第三，對GDP仍然是主要的衡量指標(biāo)似乎比較一致，但仍有爭議。爭議之一是，權(quán)重是不是要提高。新興國家和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體主張?zhí)岣逩DP的比重，而降低波動性的比重。而歐洲國家顯然不愿意這樣，至少保持GDP與開放度的相對重要性不變。另一個(gè)爭議是究竟是使用匯率法還是購買力平價(jià)法，以及每個(gè)指標(biāo)的權(quán)重仍然沒有形成統(tǒng)一的意見。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，購買力平價(jià)法存在諸多問題，不應(yīng)增加購買力平價(jià)法的比重，而新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家更主張?jiān)黾淤徺I力平價(jià)法的比重，以更好地反映這些國家的實(shí)際情況，以提高份額特別是低收入國家的份額。

第四，開放度仍被認(rèn)為是重要的指標(biāo)。歐盟特別推崇這一指標(biāo)，主張這一指標(biāo)的權(quán)重不能降低，這實(shí)際上是歐洲的優(yōu)勢所在。歐盟GDP的份額是在下降的，如果開放度指標(biāo)的權(quán)重也下降的話，歐盟的份額就會出現(xiàn)更大程度地下降，如果開放度這一指標(biāo)重要性能得以提高，那么能在一定程度上降低份額的下降幅度甚至基本不變。在開放度指標(biāo)的概念和計(jì)算上還存在不少爭議，一些國家認(rèn)為開放度過于依賴于總量而不是比重，有可能考慮與GDP的比重。當(dāng)然，要求提高金融開放度比重的觀點(diǎn)沒有得到太多的響應(yīng)。

第五，關(guān)于波動性指標(biāo)。比較普遍的看法是這一指標(biāo)的權(quán)重要下降。這一指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)是出于對融資需求的考慮，即基于一個(gè)基本的假定，波動性越高，說明金融風(fēng)險(xiǎn)越高，對資金的需求也就越多。但現(xiàn)有的研究表明，經(jīng)濟(jì)波動性與對IMF資金需求量沒有明顯的關(guān)系。當(dāng)然，仍然還有一部分觀點(diǎn)堅(jiān)持不進(jìn)行調(diào)整。

第六，關(guān)于儲備指標(biāo)。國際儲備的權(quán)重本來就不高，因此比較普遍的看法是維持現(xiàn)狀，因?yàn)閮浔砻饕粋€(gè)國家的實(shí)力和對IMF的貢獻(xiàn)能力。當(dāng)然還有兩種相反的觀點(diǎn)，一種是增加儲備的比重，這可以有助于全球金融安全網(wǎng)的建設(shè)，以鼓勵(lì)各國自救；另一種是主張取消儲備，因?yàn)橛袃渥鳛闄?quán)重，會激勵(lì)各國去人為地積累儲備，加劇全球不平衡。

第七，其他考慮因素。顯然還有一些國家從各自的優(yōu)勢和利益出發(fā)，提出了其他需要考慮的因素。如，日本副首相及IMF理事麻生太郎在IMF年會上發(fā)言時(shí)，就希望在份額公式中考慮對IMF的自愿捐款或放款記錄，既尊重各國的歷史貢獻(xiàn)，也激勵(lì)各國積極地支持IMF的融資安排。另外，大多數(shù)成員支持保持現(xiàn)有的壓縮系數(shù)。但為了減少份額公式對規(guī)模的過度依賴，提升新興國家和發(fā)展中國家的份額，可以提升壓縮水平。

對于份額公式調(diào)整的滯后，很多國家也表達(dá)了不滿。阿根廷的理事說，如果繼續(xù)進(jìn)行份額和治理改革對于基金組織的合法性和有效性非常關(guān)鍵的話，那么第15次份額總評估的停滯不前就反映了這一機(jī)制的民主缺陷，提出了基金組織改革的深刻轉(zhuǎn)型要求。當(dāng)前的治理結(jié)構(gòu)并不能代表和反映世界經(jīng)濟(jì)的格局。如果第15次份額總評估結(jié)果會帶來充滿活力的經(jīng)濟(jì)體份額的提升，那么就應(yīng)先將充滿活力的（dynamic）定義弄明白。

份額公式調(diào)整的阻力主要來自歐洲發(fā)達(dá)國家。它們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大下降，歐洲經(jīng)濟(jì)占全球的比重不過20%，但擁有1/3的投票權(quán)。另外就是大經(jīng)濟(jì)體與小經(jīng)濟(jì)體的矛盾，大經(jīng)濟(jì)體希望以規(guī)模指標(biāo)為主，但小經(jīng)濟(jì)體卻希望能降低規(guī)模指標(biāo)對份額的影響。新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體都不愿看到的一個(gè)事實(shí)是，部分新興國家份額的提升是以其他新興經(jīng)濟(jì)體份額下降為代價(jià)的。

IMF改革的前景

顯然，隨著金融危機(jī)的遠(yuǎn)去，美國經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，歐債危機(jī)的轉(zhuǎn)機(jī)，西方發(fā)達(dá)國家對新興國家的依賴正在減少，改革的動力將大大減弱。2010年份額與治理改革仍存在不少變數(shù)。新興國家必須不斷向美國施加壓力，讓份額與治理改革早日生效。同時(shí)，新興國家與發(fā)展中國家必須加強(qiáng)團(tuán)結(jié)，形成對份額公式調(diào)整等改革的共識，從而使第15次份額總評估能及時(shí)推進(jìn)。

份額與治理改革是實(shí)行G20機(jī)制以來的重大成果，是新興國家和發(fā)展中國家長期努力的結(jié)果。美國的拖延引起了國際社會的普遍不滿。IMF份額與治理改革的滯后，被稱為“IMF懸崖”，會直接影響IMF的合法性和有效性，也影響其他一系列改革的推進(jìn)，其代價(jià)不可不謂大。在2013年10月的年會上，IMF總裁拉加德終于點(diǎn)名要求美國盡快批準(zhǔn)改革方案和同意增資。阿根廷所代表的南錐體國家在年會上表示：“2010年一攬子改革應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)施，因?yàn)檫@次改革采用的是5年前即金融危機(jī)前的數(shù)據(jù)，反映的是當(dāng)時(shí)的世界經(jīng)濟(jì)格局。”印度關(guān)于國際金融體系改革的措辭就非常強(qiáng)硬：“IMF執(zhí)行董事會2010年關(guān)于份額和治理改革議案要求各國盡最大努力在2012年年底以前通過國內(nèi)立法機(jī)構(gòu)審批程序，但是在東京年會上卻沒有實(shí)現(xiàn)，直到現(xiàn)在仍然不清楚能否完成。強(qiáng)烈敦促有關(guān)國家快點(diǎn)通過國內(nèi)議程，我們重申立即完成2010年份額與治理改革的必要性?！本瓦B歐洲的奧地利代表也表達(dá)了對IMF改革進(jìn)展緩慢而“失望”的觀點(diǎn)，堅(jiān)持認(rèn)為份額與治理改革在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)實(shí)施至少對于基金組織的合法性和可信性是非常重要的。因此，我們完全有理由相信，隨著越來越多的國家對美國不滿，再加上美國國內(nèi)有識之士的壓力，美國國會有可能通過這一方案。

然而，我們也應(yīng)當(dāng)看到，一方面，美國國內(nèi)的政治阻力仍然較大，議員們會出于自身利益的考慮而不愿批準(zhǔn)這項(xiàng)改革計(jì)劃。另一方面，國際社會中傳統(tǒng)的七國集團(tuán)成員以及其他歐洲發(fā)達(dá)國家，更不愿意向美國施加壓力，美國的拖延正好符合他們的利益，甚至不由得讓人懷疑這是一個(gè)配合默契的“雙簧”。因?yàn)?010年份額與治理改革正是損害了歐洲國家的利益。從IMF年會上的發(fā)言中就可以看出，美國傳統(tǒng)的發(fā)達(dá)國家盟友比較委婉的措辭，如本身通過國內(nèi)審批程序較慢的加拿大財(cái)長的措辭只是“鼓勵(lì)那些還沒有批準(zhǔn)改革的國家加倍努力”。因此，2010份額與治理改革很有可能再被延誤。中國應(yīng)當(dāng)團(tuán)結(jié)新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家以及其他發(fā)達(dá)國家，通過雙邊、多邊機(jī)制，持續(xù)向美國施加壓力。

份額公式評估要達(dá)成共識難度并不比份額與治理改革要樂觀。盡管份額公式評估，是各國代表在IMF執(zhí)行董事會層面進(jìn)行的，但無不體現(xiàn)出各國的利益。確定簡單、數(shù)據(jù)易得、又能夠體現(xiàn)份額的多重特征和不同國家的利益訴求，確實(shí)不太容易。第一，要想公式簡單，那么指標(biāo)就要少，指標(biāo)少就難以反映不同國家的需求。第二，一國份額多少與該國的融資能力有關(guān)系，而事實(shí)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展低的國家可能更需要融資，而份額則與實(shí)力有關(guān)，即越是實(shí)力強(qiáng)的國家可能越不太需要向IMF融資。第三，對最不發(fā)達(dá)國家權(quán)利的保護(hù)。IMF是以份額為基礎(chǔ)的，經(jīng)濟(jì)成長快，經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大的新興經(jīng)濟(jì)體與最不發(fā)達(dá)國家的利益有沖突的地方，新興經(jīng)濟(jì)體也需要顧及這些低收入國家的需求，這種平衡也并不容易找到。對此，我們需要有充分估計(jì)。因此，份額公式調(diào)整需要新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家更為精誠的團(tuán)結(jié)。作為最大的發(fā)展中國家，中國主要應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合作，利用各種機(jī)制，在新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家之間積極尋求共識。

（本文獲得中央高?；究蒲许?xiàng)目ZY2011KA03“新時(shí)期中國經(jīng)濟(jì)外交重大問題研究”和ZY2012KA03“后金融危機(jī)時(shí)代國際金融格局變化及中國的戰(zhàn)略”資助）

（作者單位：外交學(xué)院國際金融研究中心）