淺論新時(shí)期如何破解國土資源執(zhí)法難題

摘 要：嚴(yán)格國土資源執(zhí)法，是有效保護(hù)和合理利用資源、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的根本保證。近年來，法律、法規(guī)體系逐步完善，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不斷健全，執(zhí)法隊(duì)伍日益壯大，執(zhí)法力度顯著增強(qiáng)。但由于諸多原因，執(zhí)法過程中仍存在突出問題，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如何做好新形勢下基層國土資源執(zhí)法工作已成為廣泛討論的熱點(diǎn)問題。本文試對當(dāng)前執(zhí)法現(xiàn)狀進(jìn)行闡述，分析面臨的新形勢和新要求，并提出在新形勢下如何做好該項(xiàng)工作的幾點(diǎn)思考與建議。

關(guān)鍵詞：國土資源 執(zhí)法監(jiān)察 思考與建議 違法用地

土地是民生之本，發(fā)展之基，關(guān)乎國計(jì)民生和長治久安。國土資源管理工作改革和發(fā)展的實(shí)踐證明，規(guī)劃、管理、保護(hù)和合理利用是統(tǒng)一的整體，而執(zhí)法監(jiān)察始終是貫徹這一整體的保障線和生命線。近年來，國家圍繞建立最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度、國家土地督察制度，開展土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查、“雙保工程”等一系列行動(dòng)，執(zhí)法監(jiān)察工作進(jìn)入新時(shí)期。本文結(jié)合我市該項(xiàng)工作中存在的問題和隱患，提出如何破解執(zhí)法難題的一些思考：

1 國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作存在的問題

1.1 依法用地意識(shí)淡薄

從干部到民眾，依法用地意識(shí)仍有待提高。一些干部過度重視招商引資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，依法用地意識(shí)不強(qiáng)，或是在“穩(wěn)定壓倒一切”的大背景下，對違法用地現(xiàn)象睜只眼閉只眼；許多農(nóng)民仍抱有土地屬于自己，想怎么用就怎么用的想法；部分群眾不明白用地手續(xù)的辦理流程或嫌麻煩，先行建設(shè)造成違法用地事實(shí)。

1.2 部門聯(lián)合流于形式

盡管以政府名義出臺(tái)了土地聯(lián)合執(zhí)法的文件，要求紀(jì)檢、公安、法院等職能部門形成執(zhí)法合力，但在實(shí)際運(yùn)作中，其他部門和單位往往以這樣那樣的理由推諉，不予配合，致使國土部門在查處違法用地中孤軍奮戰(zhàn)。土地管理和耕地保護(hù)“一票否決制”僅僅停留在文件上，對于疏于管理而產(chǎn)生嚴(yán)重影響的有關(guān)責(zé)任人員，基層黨政領(lǐng)導(dǎo)往往心慈手軟。

1.3 案件查處執(zhí)行困難

大面積強(qiáng)拆的人力、物力、資金投入大，且容易引起群體上訪事件，給政府造成麻煩。許多違法者也掌握了這種心理，千方百計(jì)把“生米做成熟飯”，期盼交些罰款了事。在國土部門發(fā)現(xiàn)并下發(fā)停工通知制止后，仍然繼續(xù)施工。國土部門下發(fā)行政處罰決定書后，執(zhí)行到位率不高（尤其是拆除部分），多以罰款結(jié)案。按相關(guān)規(guī)定，國土部門對土地、礦產(chǎn)違法行為有制止權(quán)，但沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)；對違法當(dāng)事人及所用工具、材料不能采取直接扣押、沒收，只能做到現(xiàn)場宣傳教育、下達(dá)責(zé)令停止違法行為通知書等行政行為；若違法者不聽制止繼續(xù)其違法行為，國土部門唯一能做的就是立案取證，移交法院執(zhí)行。這樣一來，以一般的礦產(chǎn)資源違法案件辦理時(shí)限為例，根據(jù)現(xiàn)行管理法律法規(guī)和行政處罰法的程序，少則二三個(gè)月，多則半年一年才能結(jié)案，給查處違法案件的執(zhí)行帶來難度，往往導(dǎo)致查處虎頭蛇尾、久拖不決，甚至結(jié)不了案。違法行為得不到應(yīng)有的懲罰，長此以往不僅對違法采礦者起不到震懾作用，還將對礦產(chǎn)資源造成嚴(yán)重破壞，造成違法現(xiàn)象的蔓延。

1.4 執(zhí)法隊(duì)伍力所難及

2008年6月，監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國土資源部聯(lián)合下發(fā)了《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（15號(hào)令），開始對違法用地問題嚴(yán)重地區(qū)實(shí)施問責(zé)。2010年起，土地礦產(chǎn)衛(wèi)片檢查實(shí)現(xiàn)全國全覆蓋，并將檢查結(jié)果作為實(shí)施問責(zé)的依據(jù)，國土資源部的監(jiān)管更加直接和有力。然而執(zhí)法隊(duì)伍人員結(jié)構(gòu)不盡合理，綜合素質(zhì)不高，年齡結(jié)構(gòu)偏老，缺乏管理和行政執(zhí)法法律法規(guī)知識(shí)，辦案能力不強(qiáng)，不能很好地適應(yīng)日益繁重的執(zhí)法監(jiān)察任務(wù)需要。專業(yè)執(zhí)法人員少、執(zhí)法裝備缺乏，巡查工作很難做到全天候、全轄區(qū)的無縫覆蓋。受經(jīng)費(fèi)所限，隊(duì)伍長期在執(zhí)法車輛、攝影攝像器材、手持GPS定位儀等裝備上嚴(yán)重不足，全覆蓋、高頻率動(dòng)態(tài)巡查力所不及，致使有些違法案件很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)，制約了執(zhí)法的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。

針對新形勢下出現(xiàn)的新問題，必須在思路上有所突破，制度上有所變革，方法上有所創(chuàng)新。我們通過深入調(diào)研，掌握土地違法行為的新動(dòng)向、新特點(diǎn)，試圖形成新的工作思路。

2 破解國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作難題的幾點(diǎn)思考

2.1 加強(qiáng)宣傳，提高意識(shí)

加強(qiáng)對全民的教育引導(dǎo)非常重要，僅靠每年的土地日擺幾張桌子、掛幾條標(biāo)語、發(fā)幾份冊子，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。一是要在“4.22地球日”、“6.25土地日”、“8.29測繪日”進(jìn)行宣傳的基礎(chǔ)上，將每年6月作為法制宣傳月，并多次在電視臺(tái)進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)的滾動(dòng)播出。二是在領(lǐng)導(dǎo)干部黨校培訓(xùn)班中設(shè)立國土專題，加強(qiáng)國土資源法律法規(guī)政策的學(xué)習(xí)。三是利用電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等大眾媒體經(jīng)常性宣傳，在電視做公益廣告、設(shè)立電視專項(xiàng)欄目或?qū)＜曳芍v座等節(jié)目。四是在國土部門網(wǎng)站上開辟執(zhí)法監(jiān)察專欄并定期更新。公開土地咨詢熱線，有針對性地開展土地法規(guī)政策咨詢。五是注重正反兩面宣傳。樹立一批節(jié)約集約用地的典型項(xiàng)目和企業(yè)，并給予扶持與優(yōu)惠政策；找出一批反面典型，進(jìn)行案例分析和警示性教育，敦促更多的單位引以為戒，恪守法規(guī)政策。

2.2 完善機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任

一方面完善國土資源管理共同責(zé)任機(jī)制。進(jìn)一步細(xì)化各責(zé)任單位責(zé)任，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處在巡查、發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、制止等方面的責(zé)任，在國土資源違法行為處于“萌芽狀態(tài)”時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦必須組織相關(guān)部門進(jìn)行有效的強(qiáng)制制止。絕不能重走“先用地、后辦證，先上馬、后規(guī)劃，先服務(wù)、后治理”的“只要效率，不要法律”的老路。另一方面實(shí)行國土資源執(zhí)法權(quán)下移。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處具備與管理責(zé)任相對應(yīng)的執(zhí)法權(quán)力，根據(jù)《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)法規(guī)政策的規(guī)定，地方一級人民政府是國土資源管理的責(zé)任主體，通過行政授權(quán)委托形式下移執(zhí)法權(quán)，并制定相關(guān)制度，培訓(xùn)相關(guān)人員。同時(shí)，提高土地執(zhí)法監(jiān)察裝備水平。落實(shí)足夠的工作經(jīng)費(fèi)，配備必要的車輛、攝影攝像器材、手持GPS定位儀等裝備，充分利用遙感（RS）、地球定位（GPS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）三種技術(shù)的集成，建立“天上看、地上查、網(wǎng)上管”立體跟蹤監(jiān)測體系，最大限度地提高快速反應(yīng)能力，將違法用地扼殺在襁褓之中。

2.3 嚴(yán)格考核，獎(jiǎng)罰結(jié)合

有案不查、查案不力、只查事不查人等現(xiàn)象是違法用地居高不下的重要原因。執(zhí)法監(jiān)察工作要突出重點(diǎn)，提高案件查處率、處理到位率，狠抓查人處事相結(jié)合，提高違法成本，使違法者不敢為、不想為、不能為。保障共同責(zé)任機(jī)制的落實(shí)和動(dòng)態(tài)巡查網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)行，既要建立有獎(jiǎng)有罰的考核制度并加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，也要加大追責(zé)力度。

2.4 抓住重點(diǎn)，樹立典型

違法者的利益有多大，執(zhí)法的阻力就有多大。每年開展至少一次全市范圍的違法用地清理整頓行動(dòng)，對國土資源違法行為的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)案件和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，如城區(qū)四辦的村居民違法建房、土地“隱形交易”等現(xiàn)象，選取典型重點(diǎn)打擊，開展強(qiáng)制制止和強(qiáng)制執(zhí)行，通過政府組織、多部門聯(lián)動(dòng)的方式，組織幾次大規(guī)模行動(dòng)并進(jìn)行廣泛宣傳，增強(qiáng)懲戒效果和威懾力。

2.5 關(guān)口前移，夯實(shí)陣地

基層所是執(zhí)法監(jiān)察的前沿陣地，必須站好崗、放好哨，做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早制止。一是建立動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任制。國土所每年年初與各村簽訂土地動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任狀，制定專項(xiàng)工作考核辦法，實(shí)行績效考核機(jī)制，納入政府對基層村干部的年度考核，一級抓一級，層層抓落實(shí)，并聘請土地監(jiān)督員、信息員，形成鎮(zhèn)、村、組三級土地動(dòng)態(tài)巡查網(wǎng)絡(luò)。二是國土所分片包干責(zé)任到人，負(fù)責(zé)信息員的溝通管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)以及信息反饋。三是定期召開信訪和巡查工作分析會(huì)，并予通報(bào)，獎(jiǎng)懲分明。四是建立周一、周五定期巡查制度，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)報(bào)告并制止。明確規(guī)定亂搭亂建不予補(bǔ)償，對違法建筑堅(jiān)決不予補(bǔ)辦，不給違法者以任何可乘之機(jī)。

2.6 暢通渠道，鼓勵(lì)舉報(bào)

形成覆蓋全面的國土資源違法線索舉報(bào)電話網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)掌握各地違法動(dòng)態(tài)。由局分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，執(zhí)法大隊(duì)具體抓，成立專門工作小組，確定幾名人員從事受理處理和電話接聽工作，分管領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法大隊(duì)主要負(fù)責(zé)人定期親臨現(xiàn)場，指導(dǎo)檢查工作。并對上崗人員進(jìn)行法律法規(guī)知識(shí)、執(zhí)法監(jiān)察理論及信訪受理辦理等業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立違法舉報(bào)電話登記臺(tái)賬，制定《國土資源違法線索舉報(bào)電話受理工作方案》、《受理工作程序》、《受理工作人員守則》等制度，做到撥打電話有人接聽、接到舉報(bào)有人受理、受理舉報(bào)有文交待辦理、辦理事項(xiàng)有人調(diào)查核實(shí)、核實(shí)事項(xiàng)有文及時(shí)反饋。如同一張密集的法網(wǎng)，把國土資源違法行為暴露在全社會(huì)的監(jiān)督中，將眾多的違法行為及時(shí)糾正。

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