宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中問(wèn)題探析

摘 要：在城鎮(zhèn)化日益發(fā)展的今天，農(nóng)民外出打工，佼佼者涌入城市購(gòu)房置業(yè)，而農(nóng)村宅基地空閑，現(xiàn)實(shí)中大量宅基地隱性流轉(zhuǎn).本文就宅基地流轉(zhuǎn)這一話題進(jìn)行探討，以期閑置的農(nóng)村土地流動(dòng)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)資源有效配置。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；探析

宅基地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和土地管理制度改革中的一個(gè)“禁區(qū)”。在城鎮(zhèn)化日益發(fā)展的今天，農(nóng)民外出打工，佼佼者涌入城市購(gòu)房置業(yè)，而農(nóng)村宅基地空閑，于是現(xiàn)實(shí)中大量宅基地隱性流轉(zhuǎn)。筆者就宅基地流轉(zhuǎn)這一話題進(jìn)行探討，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可以盤活集體存量建設(shè)用地，顯示集體土地資產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)集體土地資產(chǎn)的保值增值，實(shí)現(xiàn)資源有效配置。

1 目前農(nóng)村宅基地管理中存在以下問(wèn)題

1.1 自發(fā)轉(zhuǎn)讓

農(nóng)民外出打工，佼佼者進(jìn)城買房，舉家遷入城市，農(nóng)民的房屋自發(fā)轉(zhuǎn)讓?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地，不予批準(zhǔn)?！币虼嗣懊斕嬲加茫罗r(nóng)村建設(shè)、移民建鎮(zhèn)等戶頭很多，農(nóng)民買賣土地是私下隱性交易。

1.2 村莊閑置

“一戶一宅”規(guī)定，農(nóng)民建新須交舊，退還村集體組織?！皯簟钡母拍钅：恋胤ㄉ弦浴皯簟睘閱挝蛔鳛樯暾?qǐng)宅基地標(biāo)準(zhǔn)。有的農(nóng)民鉆這一空子，削尖腦袋也要多分幾戶來(lái)，到小區(qū)買房子，而舊村莊里房屋未拆除。青年人常年在外打工，老年人要照看好幾套房子。

1.3 矛盾不斷

農(nóng)村宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體所有，按我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)，農(nóng)民對(duì)自己依法獲得的宅基地只有使用權(quán)，沒(méi)有處置權(quán)，不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。但是對(duì)農(nóng)村宅基地上已建成的住宅是否可以轉(zhuǎn)讓，國(guó)家現(xiàn)行法律、法規(guī)沒(méi)有明確的禁止性規(guī)定，但也沒(méi)有明確允許轉(zhuǎn)讓的規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條也只是規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！庇靡馐潜Ｗo(hù)農(nóng)民的生存權(quán)。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村村民建房及建造附屬設(shè)施用地，農(nóng)民申請(qǐng)宅基地后只可自由建房，沒(méi)有處分權(quán)和收益權(quán)。從目前法律實(shí)踐來(lái)看，各地政府對(duì)農(nóng)民住宅的轉(zhuǎn)讓是允許的，只是需要控制在一定的范圍內(nèi)（受讓人必須是房屋所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的人）。隨著農(nóng)村房屋買賣的出現(xiàn)，宅基地轉(zhuǎn)讓不可避免，但這些宅基地的轉(zhuǎn)讓行為并不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護(hù)，屬于私下流轉(zhuǎn)。農(nóng)村房屋買賣，這里面既有本集體內(nèi)部，又有外來(lái)務(wù)工人員，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部，地理位置優(yōu)越，吸引人們買賣房屋。雙方一旦發(fā)生矛盾和糾紛，法院只能要求雙方自己協(xié)商解決。由于缺乏法律的約束，雙方矛盾容易激化。

2 對(duì)策

2.1 法律上變“堵”為“疏”

宅基地轉(zhuǎn)讓首先是要明確向哪些人群轉(zhuǎn)讓，誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)宅基地轉(zhuǎn)讓？宅基地有其特殊性，是村民的一種福利，并非漫無(wú)邊際地?cái)U(kuò)大范圍。目前法律上規(guī)定的農(nóng)村宅基地使用權(quán)還不能轉(zhuǎn)讓給城市居民。但法律規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)不利?！吧谟谶\(yùn)動(dòng)，資產(chǎn)在于流動(dòng)”，土地是資源，作為人類賴以生存的生產(chǎn)要素，只有合理配置，才能發(fā)揮最大效益。

“堵”政策不變。2004年10月《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》再次提出：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”。同年11月，國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》則提出兩個(gè)“嚴(yán)禁”：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。法律和政策做出禁止性規(guī)定，是為防止政府自己和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商利用農(nóng)村宅基地牟利；防止以建設(shè)新農(nóng)村的名義，在農(nóng)村宅基地上做文章，這是不能突破的。

“疏”要想辦法。“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！绷⒎ǖ哪康氖潜Ｗo(hù)農(nóng)民擁有宅基地的權(quán)利，但客觀上也不利于保護(hù)土地。因法律不允許宅基地流轉(zhuǎn)，一方面農(nóng)村人口到結(jié)婚、分戶年齡時(shí)，要建房，就得占用土地，在土地緊缺的情況下甚至占用的是耕地；而另一方面村莊內(nèi)空閑的宅基地因沒(méi)能流動(dòng)起來(lái)，村集體組織也無(wú)力來(lái)劃分一塊土地給予農(nóng)民用以建房。十七屆三中全會(huì)《決定》在宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上提出“完善宅基地制度，加強(qiáng)宅基地管理”，“保護(hù)農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。歸納現(xiàn)行宅基地制度的基本內(nèi)容就是：所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)民；宅基地由村集體依法設(shè)立，一戶一宅，使用權(quán)可長(zhǎng)久行使且受法律保護(hù)，但不準(zhǔn)出租、抵押、轉(zhuǎn)讓或買賣等。法律和政策上“禁止”要變?yōu)椤胺砰_(kāi)”與“搞活”。

宅基地流轉(zhuǎn)的思路：一是要明晰產(chǎn)權(quán)。土地權(quán)利包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。產(chǎn)權(quán)明晰，農(nóng)民擁有處分權(quán)，宅基地可抵押、轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民得不到宅基地補(bǔ)償是不愿意退出宅基地的。明晰產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)村宅基地突破性的進(jìn)展，像國(guó)有土地可以流動(dòng)，舊村莊的土地得到合理利用，亂占耕地建設(shè)的行為可減少。二是農(nóng)村宅基地使用市場(chǎng)化。用經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)約束超占土地行為，對(duì)超占的土地，按照《土地管理法》第七十七條規(guī)定“由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除非法占用土地上新建的房屋”，從法律上而言對(duì)超占土地的懲罰有法可依，但實(shí)際工作無(wú)法操作。農(nóng)村房屋前庭后院超占是個(gè)司空見(jiàn)慣的現(xiàn)象。國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》明確指出，“對(duì)超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，經(jīng)依法處置后，按照《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》要求予以登記的，村集體組織可對(duì)確認(rèn)超占的有償使用”。改革農(nóng)村宅基地?zé)o償分配的方法，變?yōu)橛袃斒褂?。農(nóng)民花錢心痛，超占宅基地須繳納一定超占費(fèi)用。同時(shí)退出宅基地可得到補(bǔ)償。村集體組織有了收入可用于舊村莊改造、基礎(chǔ)設(shè)施配套等。三是開(kāi)展宅基地登記時(shí)也開(kāi)展農(nóng)村房屋登記，同步進(jìn)行。當(dāng)農(nóng)民個(gè)人要依法維護(hù)自己的合法權(quán)益時(shí)，常常無(wú)法提供相關(guān)的權(quán)利憑證，處理宅基地問(wèn)題十分棘手。農(nóng)民的房屋是農(nóng)民傾其畢生心血，不僅是安居樂(lè)業(yè)的場(chǎng)所，更是心血的凝結(jié)。目前農(nóng)村開(kāi)展宅基地登記發(fā)證只顯示宅基地的面積、宗地位置等情況，不能顯示房屋的建造年代、面積。當(dāng)農(nóng)民房屋拆遷時(shí)因年限拆舊，補(bǔ)償無(wú)依據(jù)。建議開(kāi)展宅基地登記時(shí)也開(kāi)展農(nóng)村房屋登記，同步進(jìn)行。

2.2 流轉(zhuǎn)模式

因地制宜，政策引導(dǎo)，整理后的宅基地退宅還耕，村集體收回，按一定年限出租、轉(zhuǎn)讓，提供土地承包經(jīng)營(yíng)者使用，土地所有者從中獲得收益?！八街?，可以攻玉?！闭憬〖闻d市“兩分兩換”，其特點(diǎn)就是把宅基地和承包地分開(kāi)，搬遷和土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)，以宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障。土地置換后，不改變土地所有者性質(zhì)和用途，所有權(quán)仍屬集體，流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的大部分收益以股金、租金、農(nóng)民社會(huì)保障等形式由農(nóng)民獲得，部分收益作為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的建設(shè)資金。天津市“宅基地?fù)Q房”，農(nóng)民以其宅基地按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)的住宅，實(shí)現(xiàn)土地置換；同時(shí)以土地升值預(yù)期作為擔(dān)保，由政府成立融資公司向開(kāi)發(fā)銀行貸款進(jìn)行建設(shè)。農(nóng)民除得到按一定標(biāo)準(zhǔn)換取的城鎮(zhèn)住宅外，還能得到一定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償金和社會(huì)保險(xiǎn)。

2.3 厘清宅基地使用權(quán)取得主體即“戶”的概念和含義，并做好產(chǎn)權(quán)登記

在農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得方面，須厘清宅基地使用權(quán)取得主體即“戶”的概念和含義?！锻恋毓芾矸ā返诹l第一款規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。在農(nóng)村宅基地登記工作中“戶”的概念寬泛，國(guó)土部門的“戶”與公安戶籍的“戶”中碰撞。國(guó)土部門分戶的條件是家庭只有一宗宅基地，其兩個(gè)以（含兩個(gè)）農(nóng)業(yè)戶口達(dá)到法定婚齡領(lǐng)取結(jié)婚證書，需在農(nóng)業(yè)戶口之間侵害房地產(chǎn)，或宅基地面積未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，析產(chǎn)后另申請(qǐng)宅基地的，可以確認(rèn)土地使用權(quán)。國(guó)土部門“一戶一宅”，即一戶只能有一處宅基地，以節(jié)約土地。公安部門往往以房定戶。如戶主有2個(gè)兒子（含2個(gè)以上）并且都達(dá)到法定婚齡的戶，公安部門常常將戶主與兩個(gè)兒子進(jìn)行分戶，形成三戶，按國(guó)土部門“一戶一宅”擁有三處宅基地。在國(guó)土部門常規(guī)操作中戶主可以隨任一兒子作為一戶，不得單獨(dú)作為申請(qǐng)主體?！稇艨诘怯浌芾?xiàng)l例》中有關(guān)“戶”的內(nèi)涵規(guī)定，顯然不能適用于宅基地使用權(quán)取得。筆者的意見(jiàn)是以婚姻為基礎(chǔ)，一對(duì)夫婦只能算一戶。如果子女已經(jīng)成年但未結(jié)婚，比如考上大學(xué)戶口未轉(zhuǎn)，有的甚至未分配工作，是“口袋戶口”，具有不穩(wěn)定性；倘若過(guò)早確立其可以單獨(dú)立戶，申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，具有一定不穩(wěn)定性，也易造成農(nóng)民以戶為由頭，賣“戶”給城鎮(zhèn)居民建房等。因而筆者以為《土地管理法》中以“戶”為單位申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的規(guī)定不具有合理性，若以“戶”為單位參考依據(jù)，再根據(jù)每個(gè)人所能申請(qǐng)的宅基地使用權(quán)的面積，綜合起來(lái)最終確定每“戶”可以申請(qǐng)的宅基地面積。

2.4 政府介入

具體工作中必須做到：

符合規(guī)劃。農(nóng)村農(nóng)民建房要符合所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和所在村莊規(guī)劃，要充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地進(jìn)行建設(shè)，決不允許占用基本農(nóng)田。加強(qiáng)規(guī)劃編制和管理工作。各地要抓緊編制村莊布局規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，并做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中調(diào)整好新村規(guī)劃點(diǎn)用地。新村規(guī)劃點(diǎn)用地要盡量利用荒山、荒坡或低丘緩坡等非耕地，原則上不得占用耕地。嚴(yán)格控制單家獨(dú)戶建房，鼓勵(lì)建設(shè)多層農(nóng)民公寓。確保整理后農(nóng)居點(diǎn)人均用地指標(biāo)明顯下降，確保復(fù)墾耕地面積大于新農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)占用耕地面積。

因地制宜。農(nóng)村農(nóng)民建房規(guī)劃應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，突出規(guī)劃先行，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，打破行政區(qū)域和地域觀念限制，節(jié)約集約用地，鼓勵(lì)和提倡建設(shè)多層和小高層。整合項(xiàng)目資金，將國(guó)土部門的土地復(fù)墾整理、財(cái)政部門的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、水利部門的水利清淤、農(nóng)業(yè)部門的測(cè)土配方等涉農(nóng)項(xiàng)目疊加，整體規(guī)劃。

加強(qiáng)建房日常管理。防止以“宅基地登記”、“宅基地流轉(zhuǎn)”名義，非法占地、非法轉(zhuǎn)讓土地、超面積占地、一戶多宅、擅自改變宅基地用途和批新不交舊等各種違法行為存在，造成了農(nóng)村宅基地管理混亂的局面。為了遏制鄉(xiāng)村肆意占地建設(shè)蔚然成風(fēng)、亂占濫占耕地現(xiàn)象，加強(qiáng)日常土地動(dòng)態(tài)巡查，切實(shí)提高監(jiān)管的有效性，做到“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置”。尤其在農(nóng)村土地執(zhí)法上，充分發(fā)揮村級(jí)執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系作用，加強(qiáng)基層執(zhí)法能力建設(shè)，守護(hù)好每一寸土地。

2.5 配套服務(wù)

建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”，各村成立“農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站”，實(shí)施對(duì)農(nóng)村土地承包和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的管理，做到有辦公地點(diǎn)、有牌子、有工作人員、有經(jīng)費(fèi)。各村要整合資源，建立農(nóng)村土地承包和農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)檔案電腦管理，積極推進(jìn)鎮(zhèn)、村二級(jí)土地流轉(zhuǎn)信息計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化，實(shí)施數(shù)據(jù)及時(shí)傳遞、實(shí)時(shí)查詢、定時(shí)監(jiān)控。

明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站的職責(zé)。鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心職責(zé)是收集發(fā)布農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息，指導(dǎo)簽訂流轉(zhuǎn)合同，建立土地承包和土地流轉(zhuǎn)臺(tái)賬，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)合同的履行，組織開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)政策宣傳和信守合同的教育，開(kāi)展對(duì)受讓方的資信狀況、經(jīng)營(yíng)能力、環(huán)境保護(hù)等方面的核實(shí)把關(guān)。村級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站要及時(shí)收集承包戶土地流轉(zhuǎn)信息，建立流轉(zhuǎn)臺(tái)賬，參與監(jiān)督流轉(zhuǎn)合同的履行，并及時(shí)向鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心傳遞土地流轉(zhuǎn)的各種信息。

加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的糾紛調(diào)處工作，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

認(rèn)真做好宣傳和引導(dǎo)工作，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民以各種形式流轉(zhuǎn)，退宅還耕的土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶集中。

做好農(nóng)村社會(huì)保障工作，出臺(tái)政策，把16周歲以上，男60周歲、女55周歲以下的被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。

積極引進(jìn)工商資本參與農(nóng)村土地整治。

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