基于新形勢(shì)下的土地復(fù)墾政策進(jìn)展研究

摘 要：從1988年國(guó)務(wù)院頒布《土地復(fù)墾規(guī)定》到2013年《土地復(fù)墾條例實(shí)施方法》的頒布實(shí)施，中國(guó)土地復(fù)墾事業(yè)已經(jīng)走過了20多年，我國(guó)土地復(fù)墾也從1988年以前的零散、無組織發(fā)展到今天具有一定法制化和規(guī)范化。本文從我國(guó)土地復(fù)墾政策法規(guī)的發(fā)展歷程著手，闡述了現(xiàn)有土地復(fù)墾政策法規(guī)的特點(diǎn)及進(jìn)步之處，并采用對(duì)比分析的方法，揭示了現(xiàn)有土地復(fù)墾政策法規(guī)的缺陷，提出了幾點(diǎn)建設(shè)性建議。

關(guān)鍵詞：土地復(fù)墾；政策法規(guī)；對(duì)比分析

0 引 言

耕地是人類賴以生存的基礎(chǔ)和保障，我國(guó)作為世界第一人口大國(guó)，人均耕地僅為0.1hm2，不足世界平均水平的一半。然而，為滿足經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地和能源的適應(yīng)性、需求性開發(fā)利用對(duì)土地帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。土地保護(hù)面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，使人們認(rèn)識(shí)到土地復(fù)墾對(duì)于恢復(fù)土地資源、保障耕地紅線、解決人地矛盾和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的重要性。

20世紀(jì)70年代以來，國(guó)內(nèi)外豐富的土地復(fù)墾實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，土地復(fù)墾事業(yè)是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及范圍廣的綜合性任務(wù)。本研究通過闡述我國(guó)土地復(fù)墾政策的發(fā)展過程，分析不同時(shí)期政策轉(zhuǎn)變的條件，來簡(jiǎn)介我國(guó)土地復(fù)墾政策的特點(diǎn)及發(fā)展。并通過與國(guó)外已有土地復(fù)墾政策對(duì)比，探討目前我國(guó)復(fù)墾政策的不足，并基于國(guó)內(nèi)外成功的土地復(fù)墾實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討我國(guó)現(xiàn)有土地復(fù)墾政策的發(fā)展方向。

1 土地復(fù)墾的定義

隨著土地復(fù)墾法律法規(guī)的不斷更新和完善，土地復(fù)墾的定義也隨之改變，涵蓋范圍越來越廣，定義越來越清晰：1988年頒布的《土地復(fù)墾規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）定義土地復(fù)墾是指對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)；而2011年頒布的《土地復(fù)墾條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）對(duì)土地復(fù)墾進(jìn)行了重新定義和范圍界定，即除了生產(chǎn)建設(shè)過程中損毀的土地外，還包括自然災(zāi)害損毀的土地。

2 我國(guó)土地復(fù)墾發(fā)展的關(guān)鍵政策法規(guī)

20世紀(jì)50年代開始至今，我國(guó)土地復(fù)墾事業(yè)經(jīng)歷了零散——有組織有計(jì)劃——較健全法規(guī)監(jiān)管的過程，標(biāo)志我國(guó)土地復(fù)墾事業(yè)發(fā)展的最明顯標(biāo)記即為同一時(shí)期相協(xié)調(diào)的土地復(fù)墾政策法規(guī)：1988年《土地復(fù)墾規(guī)定》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)土地復(fù)墾事業(yè)告別無組織、零散階段，步入有組織和計(jì)劃的復(fù)墾階段，但法律性和約束性較弱；1998年《土地管理法》的第4次修訂，在法律層面上明確了土地復(fù)墾的定義及復(fù)墾的強(qiáng)制性，標(biāo)志著土地復(fù)墾初步步入法律層面；之后國(guó)家相關(guān)部門頒布的有關(guān)土地復(fù)墾方面的政策法規(guī)，主要是圍繞明確復(fù)墾對(duì)象、確定復(fù)墾責(zé)任人及受益人、提高土地復(fù)墾的監(jiān)管力度等方面，細(xì)化和明確了土地復(fù)墾工作，加快了我國(guó)土地復(fù)墾前進(jìn)的步伐，但土地復(fù)墾的管理趨于渙散，急需具有法律效力、專門性質(zhì)的政策法規(guī)；時(shí)隔23年，2011年《土地復(fù)墾條例》的頒布，明確了土地復(fù)墾的內(nèi)涵、原則、責(zé)任、激勵(lì)措施和法律責(zé)任，標(biāo)志著我國(guó)土地復(fù)墾事業(yè)進(jìn)入有法可依、有法必依階段；為了加強(qiáng)《條例》的實(shí)施力度，2013年國(guó)土資源部頒布了《土地復(fù)墾條例實(shí)施方法》，強(qiáng)化了《條例》的具體實(shí)施方法，保證了土地復(fù)墾的有效實(shí)施。

3 我國(guó)目前土地復(fù)墾政策法規(guī)

目前我國(guó)土地復(fù)墾工作遵循的是2011年國(guó)務(wù)院頒布的《條例》、2013年1月開始實(shí)行的《條例實(shí)施方法》和其他一些土地復(fù)墾方案編制、工作監(jiān)管方面的政策法規(guī)。這些法規(guī)的日漸健全，標(biāo)志著我國(guó)土地復(fù)墾進(jìn)入制度化、標(biāo)準(zhǔn)化和法制化階段：

（1）法律依據(jù)為《中華人民共和國(guó)土地管理法》，有法可依，有法必依；

（2）土地復(fù)墾定義是對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)；

（3）土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、綜合治理等原則，并且復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)；

（4）明確土地復(fù)墾監(jiān)管部門，分級(jí)監(jiān)管區(qū)域土地復(fù)墾工作；

（5）遵守土地復(fù)墾國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)編制土地復(fù)墾方案；

（6）鼓勵(lì)和支持土地復(fù)墾科學(xué)研究，推廣復(fù)墾技術(shù)，激勵(lì)單位和個(gè)人進(jìn)行土地復(fù)墾工作。

（7）土地復(fù)墾方案和具體實(shí)施都要按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定進(jìn)行驗(yàn)收。

3.1 生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀土地復(fù)墾政策

（1）復(fù)墾對(duì)象：采礦造成的挖損、塌陷、壓占等損毀的土地，能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他生產(chǎn)建設(shè)臨時(shí)占用所損毀的土地；

（2）復(fù)墾責(zé)任主體：遵循“誰損毀、誰復(fù)墾”的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位或個(gè)人負(fù)責(zé)復(fù)墾；

（3）按照相關(guān)規(guī)定編制復(fù)墾方案，報(bào)送、審批；

（4）按照復(fù)墾方案進(jìn)行土地復(fù)墾，履行復(fù)墾責(zé)任人的義務(wù)，并定期匯報(bào)土地復(fù)墾進(jìn)度，接受有關(guān)部門的檢查和監(jiān)督。

3.2 歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾政策

（1）復(fù)墾對(duì)象：由于歷史原因無法確定土地復(fù)墾義務(wù)人的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀土地，自然災(zāi)害損毀土地；

（2）復(fù)墾責(zé)任主體：縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾；

（3）縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源主管部門對(duì)損毀土地進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)、土地復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃、上報(bào)審批、組織實(shí)施；

（4）損毀土地復(fù)墾按照項(xiàng)目實(shí)施管理，安排專項(xiàng)資金、編制土地復(fù)墾設(shè)計(jì)書、上報(bào)審查、公開招標(biāo)、監(jiān)督施工、評(píng)價(jià)驗(yàn)收；

（5）可以按照“誰投資、誰受益”的原則，吸引社會(huì)投資復(fù)墾，并政府部門給予相關(guān)扶持和鼓勵(lì)。

4 土地復(fù)墾政策法規(guī)對(duì)比分析

我國(guó)土地復(fù)墾事業(yè)發(fā)展的最主要的兩個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)即1988年《規(guī)定》和2011年《條例》的頒布和實(shí)施。本文從兩法規(guī)頒布背景、目的、意義、基本原則及法律責(zé)任等方面對(duì)兩法規(guī)進(jìn)行對(duì)比分析得（見表1）：

（1）《條例》所規(guī)定的復(fù)墾對(duì)象更全面，范圍更廣泛，跨越時(shí)間比較長(zhǎng)，既包括人為損毀土地，也包括自然災(zāi)害損毀土地，而《規(guī)定》所定復(fù)墾土地僅人為損毀土地；

（2）《條例》把恢復(fù)農(nóng)業(yè)作為優(yōu)先，注重保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的重要性；

（3）《條例》應(yīng)用專門章節(jié)進(jìn)行法律責(zé)任論述，把土地復(fù)墾推向了法律的高度，注重復(fù)墾活動(dòng)的監(jiān)督和管理，并設(shè)定了比較詳細(xì)的處罰條例，可操作性強(qiáng)。

5 我國(guó)土地復(fù)墾政策法規(guī)存在的差距

5.1 政策法規(guī)存在的差異

（1）《規(guī)定》的出臺(tái)雖然讓土地復(fù)墾走向系統(tǒng)化和組織化，但法律效力較弱，約束性和實(shí)踐性較差；《條例》的出臺(tái)又彌補(bǔ)了我國(guó)土地復(fù)墾事業(yè)的法律層面，但就我國(guó)法律系統(tǒng)來講，《條例》屬行政范疇，且條文相對(duì)原則性，真正法律效力較弱；

（2）美國(guó)擁有專門的土地復(fù)墾監(jiān)管部門，執(zhí)行土地復(fù)墾法和監(jiān)管全國(guó)的土地復(fù)墾活動(dòng)；而中國(guó)雖有土地復(fù)墾專屬法規(guī)，卻沒有專門的監(jiān)管部門，而是由國(guó)土資源管理機(jī)關(guān)的耕地保護(hù)部門管理復(fù)墾工作，然而土地復(fù)墾工作涉及土、礦、農(nóng)、林及環(huán)境等多個(gè)方面，致使土地復(fù)墾工作效率低、監(jiān)管力度大；

（3）雖然《條例》規(guī)定歷史遺留和自然災(zāi)害損毀土地由縣級(jí)以上人民政府組織進(jìn)行復(fù)墾，但是經(jīng)費(fèi)的來源和分配沒有清楚注明；美國(guó)設(shè)立了專門的“復(fù)墾基金”，其來源包括企業(yè)征收費(fèi)用、復(fù)墾余款、社會(huì)各界捐款和其他款項(xiàng)，并由內(nèi)政部部長(zhǎng)管理和分配等；

（4）雖然《條例》第9條明確指出，國(guó)家鼓勵(lì)和支持土地復(fù)墾科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新，推廣先進(jìn)的土地復(fù)墾技術(shù)，國(guó)家也對(duì)土地復(fù)墾的科技創(chuàng)新提供了一定的便捷，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，土地復(fù)墾事業(yè)是一項(xiàng)艱巨而又造福于未來的重大科研項(xiàng)目，需要國(guó)家提供更多方面的支持。

5.2 政策法規(guī)建議

基于我國(guó)現(xiàn)有土地復(fù)墾政策法規(guī)存在的缺陷，本文提出幾點(diǎn)建議：

（1）建立專門的土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)，遵循《規(guī)定》要求，按照《辦法》實(shí)施對(duì)土地復(fù)墾工作進(jìn)行監(jiān)督和管理，并在各個(gè)管轄區(qū)域設(shè)立分機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，提高土地復(fù)墾工作的監(jiān)管力度和工作效率；

（2）建立專門的土地復(fù)墾基金，并且由專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管，之外要發(fā)揮《條例》的激勵(lì)作用，按照“誰復(fù)墾、誰受益”的原則吸引社會(huì)投資、捐款，作為歷史遺留和自然災(zāi)害等損毀土地的復(fù)墾資金來源；

（3）建立健全生產(chǎn)建設(shè)單位復(fù)墾資金計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)及保證制度，并做好相關(guān)的監(jiān)督管理；

（4）加強(qiáng)土地復(fù)墾工作的監(jiān)管力度，嚴(yán)格按照《條例》實(shí)施土地復(fù)墾工作，對(duì)違反《條例》規(guī)定或不積極組織復(fù)墾工作的企事業(yè)單位或個(gè)人按照《條例》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，追究刑事責(zé)任；

（5）建立具體的土地復(fù)墾科技創(chuàng)新保障措施：充足的研究資金，專業(yè)的學(xué)術(shù)團(tuán)體，專門的研究機(jī)構(gòu)等。

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