長沙市地下空間開發(fā)管理對策

摘 要：針對長沙市地下空間管理相關法律法規(guī)和規(guī)劃缺位、多部門多頭管理、開發(fā)利用水平較低的局面，本文提出了主要從明確開發(fā)原則和主管部門、規(guī)范用地管理和規(guī)劃許可內(nèi)容，來規(guī)范長沙市的地下空間開發(fā)管理。

關鍵詞：地下空間；開發(fā)管理；長沙市

隨著城市化進程的加速前進，長沙市資源和環(huán)境承受的壓力越來越大。城市交通的發(fā)展、各類建筑和管線的布設使得城市表層空間已呈飽和狀態(tài)。為了促進土地資源的進一步節(jié)約集約利用，改善城市生態(tài)環(huán)境，建立低碳、高效、便捷的城市可持續(xù)發(fā)展空間體系，地下空間開發(fā)利用成為城市發(fā)展的必然。

根據(jù)國內(nèi)外城市發(fā)展經(jīng)驗，當人均GDP達到3000美元、人均收入達到500美元時，就初步具備了開發(fā)地下空間的條件。目前，長沙市區(qū)人均GDP達到4400美元，居民人均收入超過2000美元，已經(jīng)具備開發(fā)利用地下空間的經(jīng)濟實力。

1 現(xiàn)狀分析

我國各大城市發(fā)展水平不一，地下空間開發(fā)利用存在較大差異。城市發(fā)展越成熟，地下空間開發(fā)利用系統(tǒng)越完善。長沙市地下空間開發(fā)利用目前尚處于發(fā)展階段，雖然需求大，但相關法律法規(guī)和規(guī)劃缺位，地下空間多頭管理，開發(fā)利用水平較低。

1.1 相關法律法規(guī)缺位

《中華人民共和國土地管理法》中沒有對地下空間權進行規(guī)定。《物權法》第136條規(guī)定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。”確立了建設用地使用權分層設立制度。

目前，國內(nèi)地下空間開發(fā)利用的專門法律法規(guī)少，且起步較晚，內(nèi)容體系不夠完善。2001年，國家對《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》（建標[1997]58號）進行了修訂，主要對主管部門、地下空間規(guī)劃、工程建設作出規(guī)定。上海、杭州分別于2006年和2009年，針對地下空間的用地管理和土地登記發(fā)布了規(guī)定；深圳、廣州、東莞于2009年，起草了地下空間開發(fā)利用管理辦法，針對地下空間的規(guī)劃管理、用地管理、工程建設管理、確權登記和租售管理、使用管理等做了較為完善的規(guī)定。

長沙市目前沒有相關法規(guī)政策對地下空間開發(fā)利用進行指導。

1.2 缺乏相關規(guī)劃指導

《中國城市地下空間規(guī)劃編制導則》尚在征求意見階段，暫未發(fā)布；發(fā)展相對成熟的大城市陸續(xù)制定了地下空間規(guī)劃編制導則，并編制了相關規(guī)劃。上海市2008年制定了《上海市地下空間規(guī)劃編制導則》，并完成了《上海市地下空間近期建設規(guī)劃（2007-2012年）》等總體規(guī)劃，針對重點地區(qū)編制了控制性詳細規(guī)劃。天津市2008年發(fā)布了《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》。

2007年，長沙市人民政府辦公廳發(fā)布《關于成立長沙市城市地下空間開發(fā)總體規(guī)劃編制工作領導小組的通知》（長政辦函2007[9]號），啟動地下空間開發(fā)總體規(guī)劃編制工作。但是，目前尚無相關規(guī)劃出臺對地下空間開發(fā)利用進行指導。

1.3 地下空間開發(fā)多頭管理

地下空間開發(fā)利用沒有明確的主管部門，國土規(guī)劃、城市規(guī)劃、建設、電信、電力、公用、人防、公安、消防、抗震、綠化、環(huán)保、水電、文物保護等各行政主管部門各司其職，分別行使管理職權。長沙市同樣沒有明確規(guī)定地下空間的主管部門，造成日益增多的地下管線、建筑物沒有統(tǒng)一登記，缺乏完整的信息數(shù)據(jù)，對以后地下空間的統(tǒng)一開發(fā)利用造成不利影響。

1.4 開發(fā)利用不成熟

目前長沙市地下空間開發(fā)主要是以下幾種形式：1、各類市政管線的埋設；2、地下過街通道；3、對現(xiàn)有建筑物地下空間進行開發(fā)，主要是地下停車場；4、地下商業(yè)區(qū)；5；地下軌道交通，長沙市地下軌道交通正處于建設初期，預計全面完成地鐵線路的建設需要到2020年。長沙市地下空間開發(fā)分布零散，規(guī)模小，發(fā)展不夠成熟，對地下空間的開發(fā)利用尚未規(guī)?；?。

2 內(nèi)涵分析

要對地下空間進行開發(fā)利用，首先必須對地下空間及其建設用地使用權做出鑒定。綜合考慮相關法律法規(guī)，及地下空間開發(fā)走在前列的幾個大城市出臺的管理辦法，筆者提出如下定義。

2.1 地下空間

地下空間是指由同一主體結合地面建筑一并開發(fā)建設的地下工程（以下簡稱結建地下空間），以及獨立開發(fā)建設的地下工程（以下簡稱單建地下空間）。主要包括地下停車位、公共停車場、商業(yè)服務設施、倉儲設施、民防設施、地下交通場站等等。

2.2 地下空間建設用地使用權

目前地下空間開發(fā)主要集中在城市，城市地下空間所有權歸國家所有。地下空間建設用地使用權是相對地表建設用地使用權而言，筆者認為應定義應為：是指經(jīng)依法批準建設，凈高度大于2.2米（含，地下停車庫凈高度可適當放寬）的地下建筑物所占封閉空間及其外圍水平投影占地范圍的建設用地使用權。地下資源、埋藏物不屬于地下空間建設用地使用權范圍，起止深度以規(guī)劃行政主管部門審批文件為準。

3 管理對策

在明確了地下空間及其建設用地使用權內(nèi)涵的基礎上，結合上述長沙市地下空間開發(fā)的現(xiàn)狀，對大城市的地下空間開發(fā)管理進行了大量研究。筆者認為應從開發(fā)原則、開發(fā)利用主管部門、用地管理及規(guī)劃許可等方面來規(guī)范長沙市地下空間開發(fā)的管理，為以后開發(fā)形成完善成熟的地下空間系統(tǒng)打好基礎。

3.1 開發(fā)原則

長沙市地下空間開發(fā)利用管理應貫徹統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、合理利用、依法管理的原則，堅持社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和戰(zhàn)備效益相結合，優(yōu)先發(fā)展城市基礎設施和公共服務設施，鼓勵豎向分層立體綜合開發(fā)和橫向相關空間連通開發(fā)。

3.2 主管部門

長沙市國土資源主管部門負責地下空間用地管理，規(guī)劃主管部門負責建設用地規(guī)劃管理，建設主管部門負責地下空間建設工程施工的監(jiān)督管理。其他相關職能部門應按照職能分工，在各自職責范圍內(nèi)協(xié)助做好地下空間開發(fā)利用管理的相應工作。

3.3 用地管理

用地管理是地下空間開發(fā)利用的前提和重點。只有在明確了權屬和開發(fā)權限的情況下，才能進一步做好地下空間的規(guī)劃和利用。

（1）使用權的取得

開發(fā)利用地下空間應當取得地下建設用地使用權。根據(jù)《物權法》規(guī)定，新設立的地下建設用地使用權應當以不損害已設立的用益物權為前提。地下空間開發(fā)利用過程中，對已經(jīng)依法設立的用益物權造成實際損害的，應當依法作出賠償。地下空間的出入口、通風口、排水口等的設置須取得所需利用地表的土地使用權，或取得地表土地使用權人的書面同意意見。

作為一個開發(fā)整體，結建地下空間建設用地使用權可隨同地表建設用地使用權一并取得。單建地下空間建設用地使用權經(jīng)長沙市人民政府批準可采用以下方式取得：①符合《劃撥用地目錄》的，可依法采用劃撥方式取得地下建設用地使用權；②屬于經(jīng)營性用途的，必須通過招標、拍賣、掛牌方式取得地下建設用地使用權；③地下交通建設項目及附著地下交通建設項目開發(fā)的經(jīng)營性地下空間項目，其地下建設用地使用權可以協(xié)議方式一并出讓給地下交通建設項目的使用權人。

（2）出讓金和使用年限

地下空間用于商業(yè)、旅游、娛樂、倉儲等經(jīng)營性用途的，參照地表建設用地使用權，應依法辦理有償使用手續(xù)。目前長沙市尚處于鼓勵開發(fā)利用地下空間的階段，地下一層土地出讓金按地面基準地價相對應用途樓面地價的50%收?。昏b于開發(fā)利用價值逐層遞減的規(guī)律，地下二層土地出讓金可按地下一層的標準減半收取；地下三層土地出讓金按地下二層的標準減半收取，并依此類推。由同一主體結合地面建筑開發(fā)的地下停車位，用于轉讓、銷售或長期租賃有經(jīng)營性收入的，應當參照上述規(guī)定收取土地出讓金。

結建地下空間建設用地使用權使用年限應與地表建設用地使用權保持一致。單建地下空間建設用地使用權按照土地用途，依據(jù)相關法律、法規(guī)的規(guī)定，確定相應的使用年限，例如住宅用地使用權為70年，商業(yè)用地使用權為40年。

（3）歷史地下空間補辦手續(xù)

在長沙市的相關管理辦法出臺之前，經(jīng)批準建成的地下空間項目，應以出讓方式取得地下空間建設用地使用權的，在提供權屬來源證明后，可以協(xié)議方式補辦有償使用手續(xù)。而以劃撥方式供地的地下空間項目，發(fā)生用途變更或轉讓的，參照地表建設用地使用權管理方式，其經(jīng)營性用途部分或轉讓部分應補辦出讓手續(xù)，按相關規(guī)定收取土地出讓金。

3.4 規(guī)劃許可

地下空間建設用地規(guī)劃許可應當明確地下空間使用性質、水平投影范圍、垂直空間范圍、建設規(guī)模、公建配套要求、出入口、通風口和排水口的設置要求等內(nèi)容。尤其是對于結建地下空間的用地權屬范圍，應當做出較為明確的規(guī)定。一般情況下，結建地下空間地下建（構）筑物外墻不得超出地表建設用地權屬界線，且建（構）筑物邊線退讓用地界線和規(guī)劃控制線等距離應符合法律、法規(guī)、規(guī)章和技術標準的要求。如確需超出地表建設用地界線的，超出部分應申請辦理用地手續(xù)；結建地下空間的垂直用地范圍最深處一般不得超過-20米。

對于地下空間的規(guī)劃許可審批應分情況處理：結建地下空間應隨地面建筑一并向規(guī)劃主管部門申請，并與地面建筑一并辦理規(guī)劃審批和許可手續(xù)；而單建地下空間應單獨向規(guī)劃主管部門申請辦理規(guī)劃審批和許可手續(xù)。

4 結論

總之，長沙市在逐步開發(fā)利用地下空間的過程中，同樣應當重視對地下空間開發(fā)的管理，避免開發(fā)先行、管理滯后的狀況出現(xiàn)。本文對地下空間開發(fā)管理的研究，主要是以地表建設用地管理為參考，結合地下空間的特殊性質，從用地管理和規(guī)劃許可兩個最重要的方面提出建議，以期對長沙市地下空間的長遠發(fā)展做出貢獻。

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