論土地征收制度改革和失地農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)

摘 要：本文認(rèn)為我國(guó)集體土地征收制度處在改革發(fā)展的初級(jí)階段，存在諸多缺陷，還不能充分、有效保護(hù)農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情，為保護(hù)農(nóng)民相關(guān)權(quán)益，應(yīng)盡快從以下幾個(gè)方面完善我國(guó)土地征收制度：應(yīng)嚴(yán)格界定和審查“公共利益”；逐步建立土地產(chǎn)權(quán)制度；不斷完善征地程序；合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍。

關(guān)鍵詞：土地征收；失地農(nóng)民權(quán)益；公共利益；土地征收補(bǔ)償

近年來(lái)，隨著中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民集體用地經(jīng)由征用轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地，由此產(chǎn)生了大批失地農(nóng)民。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，1987-2001年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地226.44萬(wàn)公頃（3395萬(wàn)畝），其中通過(guò)行政手段征地160萬(wàn)公頃（2400萬(wàn)畝）[1]。按人均0.8畝計(jì)算，那么在此期間我國(guó)失地農(nóng)民人數(shù)高達(dá)4000萬(wàn)至5000萬(wàn)人。

1 失地農(nóng)民合法權(quán)益的構(gòu)成

農(nóng)民享有合法權(quán)益，這本不應(yīng)該成為問(wèn)題，我國(guó)憲法規(guī)定的公民權(quán)利，農(nóng)民都應(yīng)該享有。結(jié)合非農(nóng)建設(shè)征地實(shí)際，失地農(nóng)民的合法權(quán)益主要包括交易自主、取得賠償、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障四個(gè)方面[3]。

2 土地征收制度不完善損害農(nóng)民權(quán)益的分析

2.1 土地征用目的和征用范圍的模糊性損害了農(nóng)民的權(quán)益

（1） “公共利益”目的和范圍規(guī)定不明確

（2）現(xiàn)行法律對(duì)公共利益目的的規(guī)定存在矛盾

（3）缺乏土地征收目的合法性審查機(jī)制

2.2征用補(bǔ)償及補(bǔ)償分配損害了農(nóng)民的權(quán)益

（1）補(bǔ)償范圍窄。

（2）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。

（3）補(bǔ)償分配不合理。

（4）補(bǔ)償糾紛的解決機(jī)制缺乏。

（5）補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確。

3 完善土地征收制度，維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的措施

3.1 嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性用地，維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益

3.1.1 嚴(yán)格而清晰地界定“公共利益”

防止征地權(quán)的過(guò)度使用，是保護(hù)私權(quán)的重要手段，是防止公共利益泛化和虛化的必要手段，是我國(guó)進(jìn)行民主化、法制化建設(shè)的體現(xiàn)，是保障失地農(nóng)民權(quán)益的根本[7]。

3.1.2 消除法律規(guī)定之間的沖突

應(yīng)修改或廢除《土地管理法》第43條的規(guī)定，消除法律規(guī)定之間的沖突。對(duì)于非為公共利益而需要使用農(nóng)村集體土地的，不再納入土地征收的范疇，而是推行市場(chǎng)交易制度。具體可以遵循我國(guó)的土地用途管制法律制度，嚴(yán)格限定其相應(yīng)用途后，通過(guò)規(guī)范的農(nóng)村集體土地市場(chǎng)交易手段，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體依市場(chǎng)規(guī)則與買受方進(jìn)行交易。但是，對(duì)于其中涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，仍要先履行相應(yīng)行政審批手續(xù)后才可交易，這是保護(hù)耕地的公共利益所必Xt2pWOXH8ySSLIdr7+Qd8NJ8HcPgbvIsB6tknshhPiQ=需的。而對(duì)于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃中的農(nóng)村建設(shè)用地則不必經(jīng)審批，只要進(jìn)行變更登記后即可直接出讓。通過(guò)此種方式將公益用地與非公益用地明確區(qū)分開(kāi)，從而更好地規(guī)范我國(guó)的土地征收制度，防止權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)張，保護(hù)農(nóng)民的利益。

3.1.3 建立和完善土地征收目的的合法性審查機(jī)制

對(duì)是否符合公益，除了政府官員的意見(jiàn)外，還要廣泛征求有關(guān)專家和農(nóng)民的意見(jiàn)，尤其是該土地的所有人和使用人的意見(jiàn)，讓他們享有參與權(quán)和發(fā)表自己意見(jiàn)的權(quán)利。即可在人大常委會(huì)下建立土地征收審查委員會(huì)，其成員可以包括土地行政部門、規(guī)劃部門、律師、學(xué)者、村民代表等，由他們組織聽(tīng)證會(huì)。在聽(tīng)證會(huì)上，土地征收審查委員會(huì)在綜合征地雙方的意見(jiàn)、證據(jù)以及自己的調(diào)查結(jié)果后，做出是否屬于公共利益征收的裁定。由于聽(tīng)證程序在我國(guó)已不是一個(gè)新鮮的東西，將聽(tīng)證程序引入到征地過(guò)程中，讓土地所有人和他權(quán)利人參與其中，既有利于加強(qiáng)土地征收過(guò)程的監(jiān)督，讓土地征收制度真正成為陽(yáng)光下的制度，又有利于提高農(nóng)民的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)。這種以客觀形式所決定的主觀公益，或許更符合民主憲政的要求。

3.2 完善征地補(bǔ)償制度，維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益

3.2.1 擴(kuò)大補(bǔ)償范圍

（1）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)損失。2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》第9條明確規(guī)定，國(guó)家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益，保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯。2007年10月1日實(shí)施的《物權(quán)法》第132條規(guī)定：承包地被征收后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)依照本法第42條第2款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。這是法律嚴(yán)格控制下的征收在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度上的反映。土地承包權(quán)已成為一種獨(dú)立的物權(quán)，農(nóng)民通過(guò)行使該項(xiàng)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)對(duì)集體所有土地的占有、使用、收益。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身也可以處分，從而實(shí)現(xiàn)其交換價(jià)值。由于土地征收導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅，農(nóng)民造成直接經(jīng)濟(jì)利益損失，因此，應(yīng)將其納入補(bǔ)償范圍。

（2）殘余地?fù)p失。這是由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的直接損失，是易被忽視的一項(xiàng)重要補(bǔ)償內(nèi)容。土地征收給殘留地造成損害極為常見(jiàn)，征收導(dǎo)致土地分割，形成不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失。另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力，比如噪音污染、水污染、河流堵或改道、飛揚(yáng)的塵土等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量，額外增加農(nóng)地投入成本等。對(duì)征收導(dǎo)致的殘留地?fù)p失給予補(bǔ)償，是保護(hù)殘留地權(quán)利人利益的需要。

（3）營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償。即對(duì)被征地上進(jìn)行的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)造成的損失的補(bǔ)償。

（4）搬遷費(fèi)。這是指不被征收的地上物、原有的生產(chǎn)設(shè)備、水產(chǎn)、畜產(chǎn)等必須予以遷移，因此應(yīng)向被征地農(nóng)民補(bǔ)償搬遷費(fèi)。

（5）安置費(fèi)和福利費(fèi)。這是以轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)或安置所需費(fèi)用為準(zhǔn)，加上最低的社會(huì)福利保障費(fèi)用（可以參照城市人口最低生活費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)）給付。

（6）其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償，如：律師或?qū)＜业拇碣M(fèi)用、權(quán)利維護(hù)費(fèi)用以臨時(shí)租房費(fèi)用等。

3.2.2 確立以市場(chǎng)定價(jià)為主的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)學(xué)者對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)主要有三種：第一種觀點(diǎn)是主張先維持平均年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，將法定最高倍數(shù)30倍提高到40倍[8]；第二種觀點(diǎn)是主張區(qū)分所征土地的經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性，對(duì)經(jīng)營(yíng)性用途的征地采用市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行“征購(gòu)”，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性用途的征地仍采用現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[9]；第三種觀點(diǎn)也是大多數(shù)學(xué)者贊成的觀點(diǎn)，即采用市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。但對(duì)市場(chǎng)價(jià)格如何確定又有不同意見(jiàn)。有人主張區(qū)位級(jí)差補(bǔ)償法，即主要根據(jù)土地區(qū)位條件確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以離城市中心的遠(yuǎn)近來(lái)決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的大小[10]。筆者認(rèn)為，第一種觀點(diǎn)不能反映所征土地的自身價(jià)值，屬于治標(biāo)不治本；第二種觀點(diǎn)主張對(duì)農(nóng)村土地公益性的征收實(shí)行不完全補(bǔ)償?shù)姆椒ㄒ彩怯?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代犧牲農(nóng)民利益的做法，因此不能被采用。筆者同意第三種觀點(diǎn)，改變征地補(bǔ)償費(fèi)按“產(chǎn)值倍數(shù)法”計(jì)算的“一刀切”作法，而是確立以市場(chǎng)定價(jià)為主的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？梢栽谡鞯刂兄鸩酵菩型恋亍捌瑓^(qū)綜合價(jià)”政策堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類等將城鎮(zhèn)土地劃分成若干區(qū)片，每一片區(qū)確定一個(gè)相對(duì)合理的基準(zhǔn)地價(jià)，同時(shí)結(jié)合城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)對(duì)現(xiàn)存的農(nóng)用地按地段、實(shí)際種植作物等因素進(jìn)行農(nóng)用地分等定級(jí)，作為農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場(chǎng)補(bǔ)償價(jià)值，進(jìn)行定期公布，在統(tǒng)一征地時(shí)實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.3 合理分配土地補(bǔ)償費(fèi)

集體是由若干個(gè)體組成的，從本質(zhì)上講，農(nóng)民才是農(nóng)村集體土地所有權(quán)最真實(shí)的主體，農(nóng)民具有農(nóng)村集體土地所有權(quán)的成員權(quán)。葉劍平認(rèn)為：所謂成員權(quán)，即由于土地集體所有制的存在，使得村莊內(nèi)部所有合法成員平等地?fù)碛写鍖偻恋氐臋?quán)利[11]。另一方面，由于我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，包括國(guó)家所有和集體所有，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不可分割的，任何個(gè)人都不可能擁有土地的所有權(quán)。當(dāng)務(wù)之急，就是以法律的形式，賦予被征地農(nóng)民（也可以被視作為一個(gè)集體，即被征地農(nóng)民集體）分享土地補(bǔ)償費(fèi)的成員權(quán)利，并且規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的公平合理的分配比例。被征地農(nóng)民在土地補(bǔ)償費(fèi)分配上應(yīng)該占有一定地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比例應(yīng)該有所下降，而村集體的比例也應(yīng)該有所上升，因?yàn)榇寮w直接承擔(dān)著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重負(fù)。

假設(shè)土地補(bǔ)償費(fèi)為10，安置補(bǔ)助費(fèi)為a，青苗補(bǔ)償費(fèi)為b，a遠(yuǎn)小于10，b更小，重構(gòu)后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的20%轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中（如表4.1所示）：

3.2.4 完善補(bǔ)償方式

（l）分期和終身貨幣補(bǔ)償。將一次性的貨幣補(bǔ)償分期、終身發(fā)放，可以給予農(nóng)民長(zhǎng)期保障。如江蘇省昆山市出臺(tái)政策規(guī)定：改一次性的補(bǔ)償為分期和終身補(bǔ)償，對(duì)被征地農(nóng)戶實(shí)行按年分期補(bǔ)償?shù)霓k法，每年落實(shí)發(fā)放到戶，并根據(jù)物價(jià)上漲指數(shù)，三年左右上調(diào)一次[12]。

（2）土地債券安置，即將農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)用直接入股到征收土地上建設(shè)的經(jīng)營(yíng)性企業(yè)中。這種方式是指在農(nóng)村金融或基金信用較好的地區(qū)，在農(nóng)民個(gè)人和集體同意的前提下，可采用發(fā)行土地債券的辦法進(jìn)行安置[13]。此外，對(duì)于重點(diǎn)能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基于其綜合效益周期長(zhǎng)、收益穩(wěn)定的特點(diǎn)，也可發(fā)放一定數(shù)量的土地債券作為征地補(bǔ)償費(fèi)，一定年限期滿后，農(nóng)民可以憑借土地債券獲得相應(yīng)的本息。

（3）征地補(bǔ)償費(fèi)入股安置方式。此種方式一般僅適用于公益經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目而征收土地的情形。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人愿意的前提下，將部分或者全部征地補(bǔ)償費(fèi)入股，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人作為股東參與用地單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，享受經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)并承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，其收入按股份合作制企業(yè)分配辦法分配。這種安置方式能保護(hù)農(nóng)民的長(zhǎng)期利益，但存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體民主決議和農(nóng)民個(gè)人自愿的前提條件。

4 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的最大障礙，不在城市，而在農(nóng)村。只有維護(hù)好失地農(nóng)民的權(quán)益，才能使土地利益在各個(gè)社會(huì)階層中均衡分配，才能保障各個(gè)社會(huì)階層的權(quán)益；才能理順弱勢(shì)群體和強(qiáng)勢(shì)群體之間的關(guān)系，理順農(nóng)民和政府之間的關(guān)系，理順農(nóng)民與用地單位的關(guān)系，才能保障各種社會(huì)關(guān)系的和諧。

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