城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施存在的問題及對(duì)策研究

摘 要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在一定程度上緩解了城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾，但其項(xiàng)目在實(shí)施過程中也存在一些不容忽視的問題。本文闡述了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施的成效，剖析了其存在的問題，并有針對(duì)性地提出了解決這些問題的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；對(duì)策

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康穩(wěn)步發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)用地呈現(xiàn)同步增長(zhǎng)的趨勢(shì)，用地供需矛盾日益突出。落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，是貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格土地管理決定的要求，也是合理配置土地資源，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的必然要求，同時(shí)也是在一定程度上緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾的有效途徑和手段。但筆者認(rèn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過程中也存在一些問題，需引起我們的重視。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施成效

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)，其實(shí)質(zhì)是“占補(bǔ)平衡”的政策延伸，也是目前破解保障發(fā)展和保護(hù)資源難題的有效途徑之一。具體而言，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施以來取得了以下方面的成效。

（1）緩解了城市供地緊張的矛盾。當(dāng)前國(guó)家對(duì)各地城市發(fā)展的年度用地指標(biāo)有嚴(yán)格規(guī)定，導(dǎo)致各地在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中存在用地瓶頸制約。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，在滿足耕地占補(bǔ)平衡的目標(biāo)下，將掛鉤的指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)，既不占用用地年度指標(biāo)，也不占用規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)，有效緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的壓力，為推動(dòng)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化提供了用地支持。

（2）推動(dòng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。長(zhǎng)期以來，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民習(xí)慣于自然院落形式分散居住，村莊建設(shè)大部分是農(nóng)民自主建設(shè)。由于沒有經(jīng)過科學(xué)規(guī)劃指導(dǎo)，村莊布局不合理，制約了農(nóng)村的發(fā)展。通過掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，可以使項(xiàng)目區(qū)分散的農(nóng)村居民點(diǎn)從自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)村莊聚并，將鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施逐漸融為一體，促進(jìn)集約節(jié)約用地，還推進(jìn)了村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治，改善了居民的居住條件，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

（3）進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)村土地管理制度改革。受農(nóng)村土地及集體經(jīng)濟(jì)組織等方面法律法規(guī)的限制，農(nóng)村土地所有權(quán)人主體的問題、運(yùn)行管理問題、權(quán)益保障問題缺乏具體的政策辦法，農(nóng)村土地使用和管理制度改革的深度和廣度不足，農(nóng)村集體建設(shè)用地尚不能充分實(shí)現(xiàn)合理的市場(chǎng)化價(jià)值，市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)還存在一定的障礙。而增減掛鉤項(xiàng)目則通過合法途徑對(duì)土地權(quán)屬進(jìn)行調(diào)整，對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，對(duì)耕地保護(hù)提出措施，對(duì)農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行保障，對(duì)低效使用土地進(jìn)行整治，成為推動(dòng)土地資源向土地資產(chǎn)、土地資本轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要抓手。這進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)村土地管理制度改革，對(duì)促進(jìn)土地要素在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)，提升農(nóng)村土地資產(chǎn)的價(jià)值，讓邊遠(yuǎn)農(nóng)村共享城市改革發(fā)展取得的成果均具有重要意義。同時(shí)，增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)下一步探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度、完善耕地占補(bǔ)平衡政策、推進(jìn)征地制度改革、推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款等方面具有重大促進(jìn)和導(dǎo)向作用。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施存在的問題

作為一項(xiàng)解決工業(yè)用地、城市發(fā)展用地供需矛盾的措施，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目從開始試點(diǎn)就受到各地的普遍歡迎。但同時(shí)由于對(duì)增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施的具體評(píng)估缺乏統(tǒng)一規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，也導(dǎo)致存在如下問題。

（1）掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施與相關(guān)規(guī)劃缺少銜接。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的前期申報(bào)工作必須強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃，即以科學(xué)規(guī)劃為引導(dǎo)，嚴(yán)格按照土地使用規(guī)劃，通過典型示范，推動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治工作有序進(jìn)行。而在具體操作過程中，一些地方為了盡快解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊缺的壓力，在增減掛鉤項(xiàng)目選址上只顧眼前，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)，隨意劃地，導(dǎo)致掛鉤規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接，與城鄉(xiāng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整缺乏科學(xué)規(guī)范的引導(dǎo)和控制，使用地在數(shù)量、質(zhì)量和空間秩序的組合方面面臨錯(cuò)位、失衡的危險(xiǎn)，難以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、建立新型城鄉(xiāng)形態(tài)的戰(zhàn)略目標(biāo)，各種爭(zhēng)地矛盾很難得到有效解決。

（2）項(xiàng)目實(shí)施的資金籌措困難。資金是掛鉤項(xiàng)目實(shí)施中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，目前各級(jí)政府最大的難題就是項(xiàng)目資金的落實(shí)。掛鉤項(xiàng)目實(shí)施的資金來源主要靠財(cái)政投入和整合項(xiàng)目資金，社會(huì)資金投入數(shù)量不大。各部門支農(nóng)惠農(nóng)的項(xiàng)目和資金都由各部門管理使用，實(shí)際工作中存在著“各唱各的調(diào)、各吹各的號(hào)”的問題，造成整體項(xiàng)目實(shí)施中的不同環(huán)節(jié)各行其道、相互掣肘，導(dǎo)致資金不能得到有效整合，效益不能充分發(fā)揮。加之土地整治的資金投入不足，對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)明顯過低，預(yù)算資金安排較少，不能滿足拆遷補(bǔ)償?shù)膶?shí)際需要，給拆遷改造工作帶來較大難度。

（3）拆舊區(qū)的選擇和拆遷工作難度大。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施必須遵循“先拆后建、先補(bǔ)后占”的原則，因此拆舊區(qū)的選擇和拆遷是工作能否順利推進(jìn)和成功的關(guān)鍵。一方面，拆舊區(qū)的空間范圍縮小，拆舊區(qū)選址困難。拆舊區(qū)主要由廢舊農(nóng)村居民點(diǎn)和工礦用地組成，但是由于后者數(shù)量有限和操作相對(duì)簡(jiǎn)單，加上近年來已經(jīng)進(jìn)行的復(fù)墾整理工作，因而隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和農(nóng)村建設(shè)用地整理工作的開展，已經(jīng)逐漸缺乏后續(xù)的發(fā)展空間，實(shí)際上拆舊區(qū)的選擇空間就主要集中在廢舊農(nóng)村居民點(diǎn)用地。而這種項(xiàng)目區(qū)往往都比較零散，單體面積較小，實(shí)施和管理的難度都比較大。另一方面，拆舊區(qū)群眾利益得不到充分保障，群眾支持的積極性不高。目前對(duì)拆遷掛鉤的補(bǔ)償缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，所實(shí)施的掛鉤復(fù)墾也沒有一個(gè)可行的規(guī)則，各地只按照實(shí)際情況制定了地方的“土標(biāo)準(zhǔn)”、“土政策”，只注重政府主導(dǎo)，無視農(nóng)民的主體地位，挫傷農(nóng)民參與實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目的積極性。

（4）重前期申報(bào)輕中后期評(píng)估驗(yàn)收，對(duì)耕地質(zhì)量的提高工作重視不夠。按照國(guó)土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（ 國(guó)土資發(fā)[2008]138 號(hào)）文件的要求，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目要嚴(yán)格按照前期調(diào)查評(píng)估、中期監(jiān)督管理、后期驗(yàn)收評(píng)估等環(huán)節(jié)實(shí)施。項(xiàng)目實(shí)施后要進(jìn)行嚴(yán)格的數(shù)量、質(zhì)量評(píng)估驗(yàn)收。但目前部分地方增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過程中，重前期申報(bào)輕中后期評(píng)估驗(yàn)收。雖然實(shí)現(xiàn)了面積上的“占一補(bǔ)一”，但補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量。主要有幾種情況：一是“實(shí)優(yōu)虛劣”。一般而言，城市周邊土地相對(duì)平緩、肥沃，水源、地質(zhì)條件較好，而偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)可能位于高原山區(qū)或土質(zhì)較差的丘陵山地，同時(shí)又是原有宅基地、磚瓦廠或其他建設(shè)用地，復(fù)墾成為與城市周邊耕地質(zhì)量一樣的良田相對(duì)困難，在耕地質(zhì)量上有可能形成用質(zhì)量較差的替換質(zhì)量較好的風(fēng)險(xiǎn)。二是“實(shí)占虛補(bǔ)”。有些地方只注重“占”，不注重“補(bǔ)”，熱心于新區(qū)建設(shè)工作，而拆舊區(qū)復(fù)墾工作滯后，導(dǎo)致被占良田已經(jīng)成為城市建設(shè)用地，而補(bǔ)充或新增耕地卻得不到落實(shí)。這些問題的存在，與耕地占補(bǔ)平衡戰(zhàn)略目標(biāo)不相符。

3 科學(xué)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的對(duì)策建議

（1）堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，健全完善項(xiàng)目規(guī)劃管理機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)本著公平、公正的原則，根據(jù)地方城市發(fā)展需求水平、城市土地利用績(jī)效水平、城市的戰(zhàn)略地位等重要因素確定每年進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤的總量。按照統(tǒng)籌規(guī)劃的要求，把拆舊區(qū)和建新區(qū)作為一個(gè)整體放到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局中進(jìn)行科學(xué)定位，統(tǒng)籌考慮區(qū)域城鄉(xiāng)空間、產(chǎn)業(yè)布局和農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)，形成城鎮(zhèn)和村莊相互銜接、架構(gòu)合理的城鄉(xiāng)形態(tài)。要分區(qū)域明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度、復(fù)墾耕地標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)等要求，建立統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和文化保護(hù)等的綜合規(guī)劃評(píng)估體系。強(qiáng)化項(xiàng)目規(guī)劃的實(shí)施與監(jiān)督，規(guī)劃編制、審查和監(jiān)督要適當(dāng)分離，以便規(guī)劃嚴(yán)格執(zhí)行。

（2）建立完善的資金保障體系，完善掛鉤指標(biāo)有償使用機(jī)制。資金是否能夠到位，是掛鉤能否順利實(shí)施的關(guān)鍵，而目前各級(jí)政府最為頭疼的就是資金問題。資金籌措可以采取政府財(cái)政投入、實(shí)施單位自籌和村級(jí)投工投勞相結(jié)合的辦法，同時(shí)要出臺(tái)掛鉤指標(biāo)有償使用政策，落實(shí)用地單位的“占一補(bǔ)一”責(zé)任。凡是需要使用掛鉤指標(biāo)的用地單位，均需按照標(biāo)準(zhǔn)支付指標(biāo)使用費(fèi)，收取的掛鉤指標(biāo)有償使用費(fèi)專項(xiàng)用于當(dāng)?shù)氐膾煦^復(fù)墾工作。有條件的地方可以嘗試掛鉤復(fù)墾企業(yè)化運(yùn)作，鼓勵(lì)企業(yè)或者個(gè)人參與掛鉤復(fù)墾出資，掛鉤指標(biāo)優(yōu)先安排給參與投資的企業(yè)。

（3）創(chuàng)新新增耕地的收益分配機(jī)制和項(xiàng)目區(qū)的補(bǔ)償方式，保障集體和群眾的合法權(quán)益。農(nóng)民最關(guān)心的是拆遷復(fù)墾的補(bǔ)償能否到位，標(biāo)準(zhǔn)是否能夠接受，新增耕地的利益如何分配。各級(jí)政府實(shí)施掛鉤工程之前，必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定切實(shí)可行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和利益分配機(jī)制，要充分尊重農(nóng)民意愿，不得搞強(qiáng)制拆遷，切實(shí)維護(hù)被拆遷戶的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群眾意見，有針對(duì)性地進(jìn)行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公開，形成專門的利益分配機(jī)制，以便切實(shí)尊重農(nóng)民的主體地位，不斷提高農(nóng)民參與實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目的積極性。

（4）建立項(xiàng)目區(qū)招投標(biāo)和規(guī)范化管理機(jī)制，切實(shí)保證新增耕地質(zhì)量。在項(xiàng)目區(qū)掛鉤實(shí)施過程中，嚴(yán)格依據(jù)條件實(shí)行項(xiàng)目區(qū)招投標(biāo)管理。如在增減掛鉤試點(diǎn)中對(duì)土地復(fù)墾整理可以采取項(xiàng)目法人制、公告制、合同制、招投標(biāo)制和監(jiān)理制等。嚴(yán)格控制周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，規(guī)范管理，不得違反規(guī)劃擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，避免借農(nóng)村土地整理過快擴(kuò)張城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模。在實(shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的過程中，既要注重耕地的數(shù)量不減少，又要保證復(fù)墾后耕地的質(zhì)量不降低，要做好耕地質(zhì)量評(píng)估檢查。對(duì)于耕地質(zhì)量評(píng)估不達(dá)標(biāo)的拆舊區(qū)，必須責(zé)令整改達(dá)標(biāo)后方可啟用掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

總之，筆者認(rèn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施有利也有弊，在實(shí)施過程中如果操作不當(dāng)，很容易造成不利的一面，使農(nóng)村和農(nóng)民的權(quán)益很難得到保障。因此在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過程中，應(yīng)該處理好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)系，要重視農(nóng)民的意愿，注意保護(hù)好農(nóng)村利益；同時(shí)要避免為了取得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，只注重耕地?cái)?shù)量而忽視耕地質(zhì)量的現(xiàn)象發(fā)生，以充分實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的初衷。

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