農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場化改革研究

摘 要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權自發(fā)流轉是目前我國農(nóng)村地區(qū)普遍存在的經(jīng)濟行為。盡管這種自發(fā)行為存在已久，但是鮮有地區(qū)形成有序的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場。草尾鎮(zhèn)在實踐中成立的土地流轉信托公司，推進了農(nóng)地流轉市場化改革?；趯Σ菸叉?zhèn)農(nóng)地信托流轉各參與方的調研，分析了此項改革的背景、內容、成效、風險以及相關建議。研究表明，信托公司有效地指導了草尾鎮(zhèn)農(nóng)地流轉工作，可以為其他地區(qū)開展相關工作提供借鑒。

關鍵詞：土地承包經(jīng)營權；農(nóng)地流轉；市場化改革；草尾鎮(zhèn)

土地承包經(jīng)營權流轉，一般是指在不改變農(nóng)村土地所有權主體與土地用途的前提下，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的權利主體，在其權利有效期內，將土地承包經(jīng)營權移轉給他人的行為[1]。

截至2012年年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉面積達到2.7億畝，占家庭承包耕地總面積的21.5%[2]。雖然農(nóng)地流轉活動普遍存在，但是在大多數(shù)情況下仍然處于自發(fā)、無序的狀態(tài)[3]。土地的市場價值難以體現(xiàn)、流轉的程序不規(guī)范、流轉糾紛頻發(fā)等問題嚴重妨礙了農(nóng)地流轉市場的正常運行。

在此背景下，湖南省沅江市草尾鎮(zhèn)率先在政府引導、群眾參與下建立了“沅江市草尾農(nóng)村土地信托投資有限公司”（以下簡稱信托公司），開展了農(nóng)地流轉市場化改革的實踐。信托公司的成立解決了農(nóng)地流轉中市場信息不對稱的首要難題；同時通過正規(guī)的流轉程序，減少了農(nóng)地流轉中普遍存在的合同糾紛問題。本文在對草尾鎮(zhèn)農(nóng)地流轉市場化改革各參與方調研的基礎上，分析了這項改革的主要內容、取得的成效、存在的問題并提出相應的建議，為這項改革的進一步發(fā)展提供借鑒。

1 改革的背景與內容

1.1 改革的背景

草尾鎮(zhèn)位于湖南省沅江市東北部，是一個典型的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，轄區(qū)總面積143.5km2，其中鎮(zhèn)區(qū)面積2.5km2，擁有耕地約100km2（圖1）。近年來由于農(nóng)民非農(nóng)業(yè)就業(yè)機會增多，非農(nóng)業(yè)勞動報酬高等原因，農(nóng)民對土地的依賴性變弱，經(jīng)營土地的積極性減小[4]。截至2009年底，草尾鎮(zhèn)自發(fā)流轉土地面積達到了32 km2。此時，引導土地有序流轉的時機趨于成熟。2010年4月，益陽市委馬勇書記主持召開了草尾鎮(zhèn)土地信托流轉試點工作專題會議，正式啟動了試點。

1.2 改革的內容

1.2.1搭建農(nóng)地流轉市場平臺

2010年7月，按照“政府引導、市場主導、企業(yè)運作、互利合作、嚴格監(jiān)管”的原則，草尾鎮(zhèn)由鎮(zhèn)政府出資200萬元成立了“沅江市草尾農(nóng)村土地信托投資有限公司”（2012年5月更名為“沅江市香園農(nóng)村土地承包經(jīng)營權信托有限公司”），搭建了湖南省首個農(nóng)地流轉市場化平臺，探究了一條符合農(nóng)村實際情況的農(nóng)地流轉市場化改革之路——農(nóng)地信托流轉。農(nóng)地信托流轉是指在堅持農(nóng)村土地所有權主體不變的前提下，原始取得或者繼受取得土地承包經(jīng)營權的農(nóng)民（出讓方）將一定期限內的土地承包經(jīng)營權，委托給由政府扶持設立的信托機構（中介方），中介方按出讓方的意愿，以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，將受托的土地承包經(jīng)營權依法有償交付給公民、法人或其他新型生產(chǎn)經(jīng)營主體（受讓方）進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。

為了引導信托公司快速步入正規(guī)化經(jīng)營，草尾鎮(zhèn)政府出臺《草尾鎮(zhèn)農(nóng)村土地信托流轉暫行辦法》，就土地信托流轉方式、程序（圖2）、管理、優(yōu)惠政策、爭議解決與法律責任作了詳細的規(guī)定，并確立其宗旨是圍繞農(nóng)村土地信托流轉進行投資開發(fā)，開展土地信托流轉前、流轉中和流轉后的服務，不以贏利為目的。

1.2.2協(xié)調流轉各方利益關系

協(xié)調農(nóng)地流轉各方的利益關系是農(nóng)地流轉市場化改革得以順利推進的有力保障。信托公司在政府和農(nóng)民的參與下，制訂了以下農(nóng)地流轉利益分配機制。

出讓方的收益：土地承包經(jīng)營權受讓方給相應的出讓方支付一定數(shù)額的土地租賃金，每年分早晚兩季付清。每年每畝的土地租賃金=500斤稻谷×糧食收購保護價格，2012年開始每年每畝的土地租賃金按照600元保底。

中介方的收益：簽訂土地租賃合同時，土地承包經(jīng)營權受讓方一次性支付中介方（信托公司）土地信托服務費和風險防范金。土地信托服務費為10元/畝/年，風險防范金為100元/畝。

受讓方的收益：土地承包經(jīng)營權受讓方經(jīng)營土地的收益，除交納土地租賃金、風險防范金和土地信托服務費外，全部歸自己所有。

2 改革的成效與經(jīng)驗

2.1 改革的成效

2.1.1農(nóng)地流轉初步有序

信托公司成立以前，農(nóng)地流轉雙方的交易需求難以得到滿足，或者農(nóng)地市場價值難以在流轉中得到體現(xiàn)。主要原因如下：（1）、市場信息不對稱。這是造成農(nóng)民以低價甚至無償將土地交給親朋好友或其他同村人經(jīng)營的主要原因。（2）、農(nóng)民談判能力較弱。在締結合約時，農(nóng)民在農(nóng)地流轉期限、農(nóng)地流轉價格、農(nóng)地用工選擇等方面缺乏平等的談判權，阻礙了農(nóng)民將土地流轉給大戶等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體。（3）、合同違約問題。農(nóng)地流轉雙方都缺乏監(jiān)督對方遵守合同的有效手段。農(nóng)地出讓方面臨租賃金被拖欠、地力被破壞的風險；農(nóng)地受讓方面臨對方隨意終止合同的風險。這些問題造成交易成本居高不下，長期抑制農(nóng)地的有序流轉。

信托公司成立以后，公開透明的農(nóng)地流轉市場以及有力的合同約束在很大程度上解決了上述問題。由于農(nóng)地租賃金由信托公司轉交農(nóng)戶，避免了農(nóng)地受讓方拖欠租賃金的問題。對于少數(shù)農(nóng)戶出現(xiàn)的合同違約行為，信托公司設立了糾紛調處部專人負責處理，打消了大戶等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體的顧慮。

2.1.2推動農(nóng)地流轉活動

農(nóng)地流轉信托公司的建立，推動了當?shù)剞r(nóng)地流轉活動。信托公司建立后，新出現(xiàn)的土地流轉都是以信托方式進行，同時信托公司引導到期的自發(fā)流轉土地參與土地信托流轉市場，以充分釋放土地的市場價值。截至2012年8月，草尾鎮(zhèn)土地總流轉比例為77%，其中土地信托流轉比例為35%。圖3可以看出，草尾鎮(zhèn)24個農(nóng)業(yè)村的土地總流轉比例都大于50%，6個農(nóng)業(yè)村土地信托流轉比例大于50%，其中新安村土地總流轉比例高達99%，樂園村土地信托流轉比例高達87%。土地信托流轉工作在每個村的進度不一樣，這與當?shù)匾延械耐恋刈园l(fā)流轉規(guī)模和期限有關。

2.1.3農(nóng)民增收

農(nóng)民收入主要來自三部分：土地租賃金、工資性收入和創(chuàng)業(yè)收入。

從2012年開始，草尾鎮(zhèn)上通過信托公司流轉農(nóng)地的農(nóng)戶，每年每畝土地租賃金為600元。相對于大多數(shù)自發(fā)流轉土地的農(nóng)戶，通過信托公司流轉土地的農(nóng)戶每年每畝可多得200元左右。

草尾鎮(zhèn)農(nóng)地流轉后勞動力從土地上解放出來，工資性收入成為農(nóng)民家庭收入的主要來源。據(jù)信托公司的統(tǒng)計以及對農(nóng)戶的調研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地流轉后，50歲以下的青壯年勞動力一般選擇外去打工，人均每年收入大多為1.5-3.5萬元；50歲以上的勞動力一般選擇就近為土地受讓方打工，男子年均收入為1.5-1.8萬元，女子年均收入為0.8-1.2萬元。這些工資遠遠高于他們自主經(jīng)營承包地的收入。

還有部分農(nóng)民從土地上解放出來后，通過開餐館、開商店等方式自主創(chuàng)業(yè)，增加了家庭收入。

2.1.4農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營得到發(fā)展

1990年初，鄧小平同志在論述我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的時候提到：“中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍：第一個飛躍是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制；第二個飛躍是適應科學種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟。”草尾鎮(zhèn)正在積極探索鄧小平同志提出的“第二個飛躍”。

土地只有集中連片流轉才能滿足大戶等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體進行適度規(guī)模經(jīng)營的要求，這是農(nóng)地流轉雙方依靠自身力量都難以實現(xiàn)的。為此，信托公司要求以行政村為單位，申請信托流轉的土地面積集中連片50畝以上。截至2012年10月，信托公司簽訂土地租賃合同共66份，其中23份土地租賃面積大于等于1000畝、15份土地租賃面積在500-1000畝之間，28份土地租賃面積在100-500畝之間。

新型生產(chǎn)經(jīng)營主體在集中連片的土地上開展規(guī)模經(jīng)營，先后成立了湖南盧青年米業(yè)有限公司、湖南大地農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司等地方龍頭企業(yè)。這些糧食蔬菜種植基地的創(chuàng)建，促進了草尾鎮(zhèn)經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整，有效拉長了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，增加了農(nóng)業(yè)附加值，使農(nóng)業(yè)的整體效益得到顯著提高。農(nóng)地受讓方引入現(xiàn)代化生產(chǎn)技術和設備，提高了土地的單位面積產(chǎn)量和產(chǎn)值。據(jù)草尾鎮(zhèn)樂元村6組農(nóng)戶反映，散戶種植稻谷的每季畝產(chǎn)比規(guī)?；?jīng)營少200-300斤，即每年每畝少產(chǎn)400-600斤稻谷。據(jù)湖南大地農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司負責人估計，公司經(jīng)營的土地產(chǎn)值為6000元/畝·年，遠高于散戶自主經(jīng)營收益。

2.2 改革的經(jīng)驗

2.2.1尊重農(nóng)民意愿

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場化改革可以調節(jié)農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營與農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)之間的矛盾，使生產(chǎn)關系適應生產(chǎn)力發(fā)展的需要。這項改革是在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎上，由基層創(chuàng)造的，因此得到農(nóng)民的廣泛支持。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的主體，他們最清楚什么樣的生產(chǎn)方式能夠滿足自身實踐的需要。無論是1978年小崗村村民分田到戶搞起了“大包干”，并最終以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包”方式在全國范圍內實行，還是今天草尾鎮(zhèn)通過信托公司使土地集中到大戶等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體手中，這些改革都是順乎農(nóng)民的意愿產(chǎn)生的，因此才能有效地指導農(nóng)村生產(chǎn)實踐。

2.2.2發(fā)揮政府的引導作用

農(nóng)民是農(nóng)地流轉的先行者，但他們的自發(fā)行為存在種種缺陷，例如零星的農(nóng)地流轉很難吸引到社會資金，這時就需要政府援助。草尾鎮(zhèn)政府在充分尊重農(nóng)民流轉土地意愿的基礎上，積極地對他們這種行為進行引導，通過出資建立農(nóng)地信托流轉公司，制定農(nóng)地流轉法規(guī)，為土地有序流轉提供了平臺。草尾鎮(zhèn)政府還制定了《2011-2020年草尾鎮(zhèn)農(nóng)村土地信托流轉規(guī)劃》，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)地流轉工作。

按照鎮(zhèn)政府的規(guī)定，信托公司在農(nóng)地流轉前不僅充分宣傳號召農(nóng)戶參與農(nóng)地信托流轉，而且利用各種優(yōu)惠政策吸引社會資金申請租賃土地。在農(nóng)地流轉中做足受托地評價、申請租地者資質審查、簽訂土地信托合同、簽訂土地租賃合同等工作。在農(nóng)地流轉后負責調解合同違約、協(xié)調水電供給等，并且將公司的盈利以1%的利息貸款給土地受讓方，解決其融資難問題。正是由于草尾鎮(zhèn)政府的積極引導，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場化改革才得以順利進行。

3 改革存在的問題與風險

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場化改革是我國農(nóng)村社會發(fā)展的大趨勢，草尾鎮(zhèn)在這項改革中進行了積極的探索和實踐，取得了初步成效，但是這種“摸著石頭過河”的實踐還存在一些問題，主要如下。

3.1 土地承包經(jīng)營權不明晰的風險

只有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權明晰，才能使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場化改革順利進行。目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權不明晰的原因主要有：（1）、少數(shù)農(nóng)戶沒有土地二輪延包時頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》，所以他們就缺乏享有土地承包經(jīng)營權的法律憑證。（2）、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》上記錄的是臺賬面積，臺帳面積是歷史上農(nóng)業(yè)稅的稅基，因為地力不一樣而與實測面積存在差異，所以即使農(nóng)民有《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》，也不能準確體現(xiàn)他們所享有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權。

這種產(chǎn)權不明晰導致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場化改革面臨一些風險：（1）、農(nóng)地流轉后為了規(guī)模經(jīng)營需要進行土地整理，此過程會破壞部分原有的田埂，農(nóng)戶之間的地塊界線消失了，為以后認領土地糾紛埋下伏筆。（2）、由于臺賬面積與實際面積不符，信托流轉以實測面積為準，一些農(nóng)戶為了多得到土地流轉收益，便盲目認領土地承包經(jīng)營權。（3）、由于外出打工的收益高于務農(nóng)收益，一些農(nóng)民常年在外，土地交給他人代耕或者歸還集體，現(xiàn)在農(nóng)地流轉可以拿純收益了，這些農(nóng)民便可能回來向集體要土地或者違反托人代耕時的協(xié)議，同樣會由于產(chǎn)權不明晰而產(chǎn)生糾紛。（4）、可能會出現(xiàn)其他權利主體攫取農(nóng)民的農(nóng)地流轉收益。

3.2 農(nóng)地過度兼并的風險

目前信托公司要求以村民小組為單位，進行信托流轉的土地面積要集中連片50畝以上。但是未對同一承租者最大可以租用的土地面積做出約束，也未對同一行政村最大可以出租的土地面積做出約束。

鑒于我國農(nóng)村土地的稀缺性以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營者身份的特定性，農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉市場化改革一旦大范圍推行，有可能出現(xiàn)投資過熱造成土地過度兼并的現(xiàn)象。這會造成對農(nóng)業(yè)的投資超過市場需求，投資難以獲得合理的回報，不利于農(nóng)地流轉的健康發(fā)展。

3.3 農(nóng)地利用的問題

1999年，國土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關于搞好農(nóng)用地管理促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構調整工作的通知》規(guī)定：“建造溫室大棚和臨時性畜牧場、飼養(yǎng)場及塘底未經(jīng)固化的簡易水產(chǎn)養(yǎng)殖場，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，確需占用耕地的，須到縣級土地行政主管部門進行備案，并簽訂復耕保證書，屆時按要求恢復成耕地?！?/p>

草尾鎮(zhèn)的新型生產(chǎn)經(jīng)營主體有的在租賃地上挖塘養(yǎng)殖湖藕，雖然他們繳納了100元/畝的風險防范金，但是這筆費用是為了防范農(nóng)業(yè)自然災害風險，并不針對人為造成的地力破壞問題。同時，農(nóng)地流轉雙方并未按照上述規(guī)定辦理相關手續(xù)，這就造成了農(nóng)地流轉合同到期后，恢復原有地力的時間和資金只能you土地承包經(jīng)營權出讓i7GCOX9o6pflPps0H60Y5A==方來承擔。

4 改革的建議

4.1 “確權”是基礎

化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權不明晰帶來的風險的最佳辦法是對農(nóng)村土地進行確權登記頒證。這項工作不同于土地二輪延包時頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》，而是通過GIS、GPS、RS等現(xiàn)代地理信息技術，準確描述各地塊的空間位置、面積、所有者、使用者和土地類型等信息，并將這些信息存貯在電子地圖上，避免現(xiàn)有證書記錄信息不準確的弊端，為農(nóng)民寶貴的土地資源變資產(chǎn)提供保障。

4.2 控制村域土地兼并規(guī)模

農(nóng)地兼并規(guī)模應該受到宏觀調控。以行政村為單位，規(guī)定同一承租者租用土地面積的上限，同時約束本村可以出租的土地面積的上限，以便將潛在的改革風險降到最低。上限可以由農(nóng)地流轉面積占農(nóng)地總面積的比例表示。

4.3 加強農(nóng)地利用監(jiān)督

我國的土地用途管制是指國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。農(nóng)地流轉必須堅持按照土地原有用途使用，信托公司需要加強用地項目審查工作，同時農(nóng)業(yè)、林業(yè)和國土資源等部門要動態(tài)監(jiān)管流轉的農(nóng)地，尤其要重視基本農(nóng)田的保護工作。

5 結論

通過對湖南省沅江草尾鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場化改革進行實地調研，分析了這項改革的具體內容、成效、存在的問題與風險，并提出了相關建議。研究發(fā)現(xiàn)盡管這項改革還不盡如人意，但是可以有效解決我國目前普遍存在的農(nóng)地流轉信息不對成、農(nóng)地流轉合約簽訂不規(guī)范、農(nóng)地流轉糾紛無人管等問題，可以為我國其他地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場化改革提供借鑒。

參考文獻

[1]范懷超. 四川丘陵地區(qū)農(nóng)地流轉的問題與對策[J]. 經(jīng)濟地理， 2007，27（2）：317-322.

[2]農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司負責人解讀中央1號文件[EB/OL]. http：//www.moa.gov.cn/sjzz/jgs/gzjl/201302/t20130204_3214487.htm， 2013-02-07.

[3]劉衛(wèi)柏，李中. 新時期農(nóng)村土地流轉模式的運行績效與對策[J]. 經(jīng)濟地理， 2011，31（2）：300-304.

[4]裴廈，謝高地，章予舒. 農(nóng)地流轉中的農(nóng)民意愿和政府角色——以重慶市江北區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展試驗區(qū)為例[J]. 中國人口·資源與環(huán)境， 2011，21（6）：55-60.

※基金項目：湖南省科技計劃項目（2013ZK2072）；湖南省國土資源廳專項項目：湖南省農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度創(chuàng)新與改革研究。