對校長公選制若干問題的質(zhì)疑

為全面推進素質(zhì)教育，促進基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展，建立符合中小學(xué)特點的人事管理制度，轉(zhuǎn)換學(xué)校運行機制，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)〔2001〕21號）以及人事部、教育部《關(guān)于深化中小學(xué)人事制度改革的實施意見》（國人部發(fā)〔2003〕24號）等文件精神，近些年，不少地方推行了以中小學(xué)校長公選制、教師聘用制、績效分配制為主要內(nèi)容的教育人事“三制”綜合改革，其中有一共同特點，即把校長公選制作為改革的首選和關(guān)鍵。另外，有的地方還先后推出了一些配套改革，如校長任職資格制度、校長職級制度改革等，使校長公選制改革更加趨于完善和有效。實踐證明，校長公選制的教育新政，對于促進地方教育發(fā)展和民主建設(shè)，和諧干群關(guān)系及提高教育管理質(zhì)量，確已起到了明顯效果。特別是相對于那些至今仍蝸旋在某種利益博弈中的地方政府而言，這些地方政府的舉措確已難能可貴。但改革總有一個漸進過程，校長公選制的推進也不可能一蹴而就。相對于傳統(tǒng)校長任命制而言，校長公選制雖像一場疾風暴雨，但它仍不可能立即沖刷出一個全新世界。在追求較為完善的校長公選制建設(shè)上，還有較長的路要走，還有一些需要質(zhì)疑和思考的現(xiàn)實問題。

一、 作為“媳婦”的校長和作為“婆婆”的教育行政部門的局長能否協(xié)調(diào)相處？校長公選制的“外延”有多大？

實踐不斷證明，好的制度和機制能夠有效地防止選人用人上的主觀性、盲目性乃至腐敗性，能為優(yōu)秀人才脫穎而出創(chuàng)造良好的環(huán)境。傳統(tǒng)的經(jīng)由組織部門和教育行政部門考察、聽取群眾意見后進行的校長直接聘任制，可能存在暗箱操作等嫌疑。由此產(chǎn)生出的校長，考慮更多的可能是對“上”負責，而不是對“下”負責；可能是對“職位”負責，而不是對“職業(yè)”、對“事業(yè)”負責?，F(xiàn)行的校長公選制，原則鮮明，視野寬闊，方式公道，堅持黨的干部路線和用人標準，堅持把群眾公認作為最重要的選任依據(jù)，堅持把公平競爭作為最主要的選任方式，堅持把民主參與貫穿于全過程之中，能夠為擁有教育理想、社會責任感和個人成就欲望者提供平臺，在公開選拔程序和規(guī)則的同時，把具體標準交給群眾，讓更多的普通人廣泛參與到干部的選任中來，使所有符合基本條件的人員都有同等的機會展示才華、參與競爭，注意考察干部的實際工作能力，真正變 “伯樂相馬”為“賽場選馬”，大大激發(fā)了廣大教職工的參與熱情，樹立良好的用人導(dǎo)向，是對傳統(tǒng)校長選任方式的重大突破和根本轉(zhuǎn)變。如此產(chǎn)生的校長，理應(yīng)能擺正自己的職業(yè)“本位”和服務(wù)“主體”，以真正的“教育家”氣度來“看好自己的園，種好自己的田”。但問題是，通過公選制聘任過來的校長，與仍然是通過傳統(tǒng)任命制任命過來的上級局長之間如何協(xié)調(diào)關(guān)系？公選過來的校長仍然要做“媳婦”，任命過來的局長仍然要做“婆婆”，這是固有的也不可能改變的“輩分”和“法理”。“公選制校長”更重視對“下”負責了，對“職業(yè)”和“事業(yè)”負責了，“蹲下身來為官”了，而任命出來的局長是不是更重視對“下”負責，對“職業(yè)”和“事業(yè)”負責？是不是更重視“蹲下身來為官”？換言之，任命出來的局長是不是更重視對校長負責，對所管學(xué)校負責，對地方教育事業(yè)負責？是不是會把“官本位”看得淡之又淡？如果這個問題的答案不是肯定的，那么作為“媳婦”的校長和作為“婆婆”的局長，其間的關(guān)系從長遠來看，就不可能是和諧的，而可能是緊張的，就不可能是互動的，而可能是掣肘的。因為這里存在著明顯的“婆媳”不平等的“宗法性”。

在教育家辦學(xué)以及校長專業(yè)化水平亟待提高的呼聲愈來愈高的今天，一些有識之士已經(jīng)放寬了視野，即把眼光投向“校內(nèi)”的同時，也投向了“校外”，在看到校長應(yīng)該如何選任的同時，也看到了局長應(yīng)該如何選任。全國人大代表、山東省教育廳副廳長張志勇在其《教育家辦學(xué)制度建設(shè)思考》一文中認為，中小學(xué)教育專業(yè)化很強，迫切需要一支專業(yè)化、高水平的管理隊伍和實施隊伍，“市、縣（市區(qū)）教育局長是地方教育工作的領(lǐng)導(dǎo)者和實踐者，其綜合素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)，不但決定著教育事業(yè)改革和發(fā)展的快慢，而且關(guān)系到當?shù)亟逃聵I(yè)能否全面貫徹黨的教育方針、能否保障中小學(xué)生能夠全面發(fā)展”，所以“需要大力提升我國教育行政管理的現(xiàn)代化水平，努力加強我國地方教育局長的專業(yè)化建設(shè)”，并認為，推進教育局長專業(yè)化建設(shè)至少包括“國家必須盡快建立地方教育局長的專業(yè)化標準”，“省級教育行政部門負責地方教育局長任職資格的授予工作”，“建立完善的地方教育局長選拔任用制度”等三個方面。[1]故此，筆者認為，在地方教育局長的選任中，應(yīng)在以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》為主要依據(jù)的前提下，聯(lián)系教育規(guī)律特別是地方教育的實際，出臺切實靈活的局長選任規(guī)制，科學(xué)布局，精心實施，保證校長公選和局長選任的同步，進而保證處在同一“教育行政集合體”內(nèi)的各元素的協(xié)調(diào)并進，求得區(qū)域內(nèi)部管理的均衡和諧。當然，這里并非說是局長一定要參與公選，而是說局長的選任也必須像校長選任那樣，有“專業(yè)化標準”、“任職資格”和“完善的制度”等等。據(jù)國家教育行政學(xué)院的調(diào)查，我國市、縣教育局長中沒有教育教學(xué)實踐經(jīng)歷的、來自于外行的比例達到了60%。如此看來，這些局長的教育管理“經(jīng)驗”暫且不論，單就其“標準”和“資格”來看，恐怕就與校長有較大的“差距”。所以，在校長公選制推行的同時，認識到局長任命制方面的相對“劣勢”，采取適宜的措施，處理好“婆媳”之間的理應(yīng)平等的關(guān)系，是應(yīng)該面對的課題。從這個意義上來看，校長公選制的“外延”范圍當然不是一個邏輯概念問題，而是一個“系統(tǒng)”內(nèi)如何尋求平衡和發(fā)展的研究課題。局長是否也應(yīng)該參與“公選”，是否可以作為校長公選制的延伸，自然也可以提到桌面上加以討論。與此相關(guān)的問題是，“公選制校長”可以重新“組閣”，局長是否也可以通過公選重新“組閣”；“公選制校長”可以“享有”被監(jiān)督、質(zhì)詢、罷免的“權(quán)利”，局長是否也可以“享有”這些“權(quán)利”等等，都很值得思考。

二、 校長公選制是否應(yīng)該“一刀切”？名校長是否也還需赤膊上陣，參與競爭？

據(jù)了解，進入本世紀以來，國內(nèi)不少地方政府都以國家宏觀政策為依據(jù)，結(jié)合本地實際，制定出臺了促進本地教育發(fā)展的指導(dǎo)性意見和校長公選制方案等，并認真組織實施，邁上了教育改革的艱苦歷程。但總覽各地的校長公選方案，或了解多地的實施現(xiàn)狀，大多出現(xiàn)了校長公選的“一刀切”現(xiàn)象，即原在職校長和其他符合“硬件”（政治思想、學(xué)歷、年齡、工作閱歷、健康狀況等）的人員均要參加競聘，符合上述一般性“硬件”的名校長如要繼續(xù)擔綱領(lǐng)銜，也不能例外。這里就有個問題值得提出：名校長參加競聘有無必要？“一刀切”現(xiàn)象是否可以叫停？

首先，從名校長自身而言，他們參加競爭的熱情并非“高漲”。據(jù)對本地名校長參加公選熱情度的調(diào)查，有十分之一的人表示“積極參加”，有十分之四的人表示“愿意參加”，有十分之三的人表示“不參加”，有十分之二的人表示“無所謂”，“積極參加”、“愿意參加”的“高調(diào)率”與“不參加”、“無所謂”的“低調(diào)率”各為50%。由此比率可見，原本“預(yù)想率”當在很高的“高調(diào)率”并不在意料之中。筆者認為，因此并不適合就把這些名校長謂之曰沒有了“教育理想、社會責任感和個人成就欲望”。據(jù)了解，“高調(diào)率”不高的主要原因是，這些名校長在擁有強烈“自信”和眾多“他信”的當時，一下子被公選制暫時“否認”和“冷落”，從而產(chǎn)生了一種暫時的“消極”和“焦慮”。但“強扭的瓜不甜”，名校長若被硬趕著“上架”，是否會影響其本已飽含的教育“恒久熱情”？是否會有悖于公選的初衷？

其次，從名校長的內(nèi)涵及對學(xué)校的現(xiàn)時影響而言，名校長是否有必要參加公選，也值得商榷。簡而言之，所謂名校長即是在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域乃至社會各界影響廣泛并具有知名度的杰出教育管理者，他們是學(xué)校發(fā)展遠景的設(shè)計師，是打造優(yōu)秀團隊的精神領(lǐng)袖，是追求卓越辦學(xué)成就的領(lǐng)跑人。自然，名校長概念還有其復(fù)雜性，而這種復(fù)雜性也恰好影響了名校長是否有必要參加公選的甄別。1.名校長是一個相對性的概念，名校長的有名是相對而言的。從空間維度來看，名校長是在區(qū)域內(nèi)的橫向比較，有所謂國家級的、省級的、地市級的乃至縣（區(qū)）級的名校長。從時間維度來看，有的名校長影響久遠，有的名校長只是一時知名。2.名校長是一個發(fā)展性的概念，任何一位名校長，都是其辦學(xué)思想和辦學(xué)業(yè)績得到國家與社會認可后逐漸成名的。教育行政部門對名校長的認定只是一種形式。從根本上來說，名校長不是自封的也不是任命的，而是得到社會公認的。此外，名校長的內(nèi)涵特征也不是一成不變的，而是隨著社會的進步和教育改革與發(fā)展而隨之發(fā)生變化。3.名校長是一個統(tǒng)稱，是一個群體的象征。名校長之“名”，往往是因為校長辦學(xué)業(yè)績突出，成為典型，而被冠以“優(yōu)秀校長”、“杰出校長”、“功勛校長”等稱號?！懊ｉL工程”也只是一種培養(yǎng)優(yōu)秀校長的機制，并非要造就一批帶有“名校長”具體頭銜的校長隊伍。由此可知，不論何地，應(yīng)該均有其區(qū)域內(nèi)的名校長，若將其列入公選名單，學(xué)校、教育行政部門、社會的現(xiàn)時“公認性”優(yōu)勢是否被抹煞？若不將其列入公選名單，這些名校長的日后發(fā)展會不會受到“非激勵因素”的影響？其間的利弊值得權(quán)衡。

再次，從所謂的名校長與其他競爭者的平等關(guān)系而言，如何達成參加及不參加公選的制衡？以公選某一學(xué)校校長為例，報名者既有本校名校長，又有本校副校長，還有外校或外地的符合“硬件”的人員，總數(shù)達到三個或三個以上，符合競聘要件。此時若要實施公選，就有其明顯的合理性，因為外來者的實力強弱于本校名校長尚需通過角逐來檢驗，教職工也愿意通過“觀摩”看到學(xué)校班子結(jié)構(gòu)的重新洗牌。但多數(shù)情況下，尤其是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，一些學(xué)校的校長公選并不能吸引外地“高手”的參與，此時如若仍要按照某種方案硬性推進公選，就不免有點形式主義的嫌疑。有專家認為，教育綜合改革，不能違背教育的基本規(guī)律，無論怎么改，都要抓住一個核心，那就是改革是以提高辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平為目的，而不是一場簡單的人事改革。就本例而言，如若某校名校長帶有“公認性”，且沒有外來者參與競爭，還有無必要再興師動眾推行公選？硬性推進的結(jié)果，是不是只是付出了推進成本和時間代價那么簡單？是不是還會嚴重干擾學(xué)校的固有環(huán)境，不利于名校長及學(xué)校的穩(wěn)步成長與發(fā)展？

綜上所述，名校長是否有必要參加公選，答案恐怕不是唯一的。總體看來，是不是應(yīng)該因地制宜，因校制宜，乃至要因人制宜？人事組織部門和教育主管部門在此是不是要更多地考慮地方實際，出臺更加完善和更為合乎教育規(guī)律及名校長成長規(guī)律的具體方案，為校長公選的適宜推進提供依據(jù)？能夠肯定的是，人事組織部門和教育主管部門在制定本地校長公選制方案時，不宜對他地方案的機械模仿乃至盲目復(fù)制，應(yīng)當拋卻方案制定的“思維簡省”和形式上的“公正公平”。另外，除考慮當?shù)孛ｉL是否要參加競爭外，還應(yīng)當考慮外來競聘者的民主測評比重是否可以減低一點，實績和閱歷比重是否可以加大一些，能否用兩種不同的標準衡量把握，做到“內(nèi)外有別”等等。

三、 公選制下產(chǎn)生的校長，該怎樣“走好自己的路”？他們需要怎樣的“意見”來保駕護航？

不論校長產(chǎn)生的方式如何，校長總是要處在國家、地方和學(xué)校三個主要“責任維度”之中。宏觀上看，國家的教育方針、育人目標和教育方略是明確的，但從地方中觀層次和學(xué)校微觀層次上看，校長卻又會處在地方政府、地方教育行政部門和教師、學(xué)生、家長乃至社區(qū)成員的種種或隱或顯、或公正或偏倚的要求、評價之中?！肮x制校長”如何在領(lǐng)會掌握國家意志的前提下，處理好與地方及學(xué)校的關(guān)系，把握教育方向，走好自己的路，是校長們關(guān)心乃至憂慮的問題。

“公選制校長”在履職上有一重要特點，即眼睛在主要向“下”的同時，也必須向“上”。眼中沒有教師、學(xué)生、家長，不能滿足教育規(guī)律和教育現(xiàn)實的需要，就可能在三年聘期或若干年之內(nèi)立遭淘汰；眼中沒有上級，結(jié)果也不可輕視。因此，為保證校長能夠輕裝上陣，有所作為，地方政府和教育主管部門應(yīng)在為教育優(yōu)秀管理人才創(chuàng)設(shè)脫穎而出的平臺的同時，也能適時給出科學(xué)合理、權(quán)責明確的長遠性特別是階段性“指導(dǎo)意見”和“評估意見”，使校長知道任期內(nèi)“我該做什么，我該怎么做，為什么要這樣做”，為校長們的前行保駕護航；同時，也應(yīng)大力營造教師、學(xué)生、家長以及社會公正評價校長的氛圍，建立有效的機制，保證校長們在校內(nèi)“能做事，做好事”，少經(jīng)些“風雨”，多見些“彩虹”。

具體說來，這里值得關(guān)注的核心問題是：“公選制校長”的教育模式擇向，亦即他們是徘徊在應(yīng)試教育的領(lǐng)地，專心做升學(xué)教育的文章，還是盡力推進素質(zhì)教育，尋求地方教育的突破與創(chuàng)新，抑或是在“應(yīng)試”與“素質(zhì)”之間尋找新的立足點？這點對“公選制校長”的生存來說尤為重要。原因主要是：面對公選方案的“文字要求”，校長們在最初參加公選時，其筆試、演說、答辯等，均不能回避要推進素質(zhì)教育的要求，特別是基于自身的良好的理論素養(yǎng)和實踐基礎(chǔ)，往往會“慷慨陳詞，公開承諾”。這些校長一旦走上了某校的領(lǐng)導(dǎo)崗位，通常會本著誠信的原則，兌現(xiàn)既已許下的諾言，如為師生松綁減負（這也是師生希望的校長行為）等等，但這也可能會在若干時間內(nèi)影響地方中考或高考的學(xué)生的相對上榜率，雖然說素質(zhì)教育與升學(xué)教育長遠看來并不矛盾。由此看來，校長的“先進作為”可能會與地方政府、地方教育行政部門的“實質(zhì)要求”相去甚遠，也可能與校內(nèi)部分教師的期望產(chǎn)生距離，更可能與社會的期盼產(chǎn)生摩擦，校長的路要順利走下去很不容易。為此，地方政府和地方教育行政部門在此首先要提高自身的理念水平，不為政績所困，不為名利所擾，誠心誠意地支持校長們的工作；其次要出臺目標指向多元、兼顧教育多種職能的教改目標及評估措施，引導(dǎo)公眾以客觀的態(tài)度，長遠的眼光和務(wù)實的方式評判學(xué)校和校長。

報載，2009年7月，某縣政府出臺了《關(guān)于進一步加強學(xué)校管理提高教育教學(xué)質(zhì)量的意見》，明確了全縣加強學(xué)校管理提高教育教學(xué)質(zhì)量的目標任務(wù)是：中考優(yōu)秀率保持全市第一；本科進線人數(shù)、重點本科進線人數(shù)和萬人比全市第一；實現(xiàn)學(xué)校管理層次高、教學(xué)水平高、升學(xué)率高、學(xué)生素質(zhì)高、人民滿意率高的“五高”目標。該“意見”還提出，要嚴格落實教學(xué)目標責任制，各學(xué)校要結(jié)合各自實際，將任務(wù)分解到班級，明確到每一名教干、教師，切實增強教干、教師的責任感和壓力感。所以說，校長公選制只是解決了“什么人讓什么人當校長”的問題，還不能完全解決“什么人當校長應(yīng)該怎么干”的問題，要形成較為完備的、科學(xué)的“校長公選制”，是否還應(yīng)該有明確的、科學(xué)的且“言行一致”的校長和學(xué)校工作指導(dǎo)意見和評估意見，以保證校長在“被公選”之后，不至于輕易地“被公辭”？

校長公選制改革是整個教改系統(tǒng)中的一環(huán)，而其本身也是一種配套改革，它需要用力打破舊的平衡，逐步達成新的平衡，在此有許多平衡點需要把脈會診。因此，面對校長公選制這個新生事物，論者均有責任和義務(wù)道出忠言和良方，以使其不斷趨于系統(tǒng)的完善和方式的科學(xué)。

參考文獻

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