戶籍制度或成破冰抓手

1月7日召開的全國政法工作電視電話會(huì)議把戶籍制度改革列為今年的重點(diǎn)工作之一，標(biāo)志著1.59億外出農(nóng)民工的市民化問題已經(jīng)提上了政府部門的議事日程。

據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》報(bào)道，相關(guān)政府部門正在起草一份有關(guān)農(nóng)民工發(fā)展的文件，其核心內(nèi)容即為農(nóng)民工市民化。該文件幾易其稿，目前已基本起草完畢，待國務(wù)院農(nóng)民工聯(lián)席會(huì)議討論之后即可上報(bào)。

據(jù)稱，為了起草這份文件，國務(wù)院從2011年春節(jié)后就安排進(jìn)行了中國農(nóng)民工發(fā)展的大型研究，多達(dá)31個(gè)政府部門參加，總計(jì)完成了一個(gè)總報(bào)告和21個(gè)分報(bào)告，其中重點(diǎn)研究的是戶籍和土地問題。

城鎮(zhèn)化作為中國經(jīng)濟(jì)一個(gè)新的增長點(diǎn)正在被各界寄予厚望，十八大報(bào)告中對(duì)此也多有著墨。有報(bào)道稱，由國家發(fā)改委牽頭編制的《全國促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011～2020年）》已基本完成了起草工作。據(jù)一位接近國家發(fā)改委的人士表示，城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃編制過程中遇到的阻力之一就是如何解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化以及基本公共服務(wù)覆蓋常住人口的問題。

正在醞釀中的農(nóng)民工發(fā)展文件是以轉(zhuǎn)移就業(yè)為基礎(chǔ)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，引導(dǎo)農(nóng)民工向二三產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，并將保護(hù)農(nóng)民工平等的勞動(dòng)權(quán)益。

據(jù)了解，以城鎮(zhèn)落戶和基本公共服務(wù)均等化兩條腿走路將作為農(nóng)民工市民化的重點(diǎn)。有消息指出，在當(dāng)前并不具備全面放開戶籍的條件下可以先放松戶籍，每年解決1.59億中的一部分人落戶。其他不能落戶的就以基本公共服務(wù)均等化來保障他們即使不落戶也可以享受平等的權(quán)利。

建立在戶籍人口基礎(chǔ)之上的城市管理體制已經(jīng)落后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，后兩者正在倒逼戶籍制度進(jìn)行改革。 政府近年來戶籍改革的方向是一步步剝離戶籍上所捆綁的福利，從而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

全國政法工作電視電話會(huì)議要求穩(wěn)妥有序推進(jìn)戶籍改革。統(tǒng)籌考慮各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水e3b626b404a9f2594e1784c751ab1e3b30c081fdd87437acada81e1c8d622df6平和城市綜合承載能力，區(qū)別情況、積極作為，穩(wěn)妥有序推進(jìn)戶籍制度改革，逐步讓大多數(shù)流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)和農(nóng)村安居樂業(yè)、各得其所。

然而，改革的阻力很大。在去年末舉行的全國發(fā)展和改革工作會(huì)議上，面對(duì)中央提出的基本公共服務(wù)均等化的要求，一些東部省市表示壓力很大，原因是包括財(cái)政體制在內(nèi)的各種體制并沒有根本性的轉(zhuǎn)變。

國家行政學(xué)院教授竹立家則對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示，從公共管理的角度來看，若不取消戶籍制度則無法實(shí)現(xiàn)真正的身份平等，也無法真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。他建議，要在全國普遍推行居民制度，逐步取消戶籍制度，讓人能夠流動(dòng)起來。

一位接近國務(wù)院農(nóng)民工聯(lián)席會(huì)議的人士表示，由于調(diào)研中對(duì)于農(nóng)民工市民化過程中土地問題能達(dá)成的共識(shí)并不多，比如農(nóng)民工進(jìn)城之后是否需要“交地”，“交地”是否違法，若不“交地”如何處理與城市居民的關(guān)系等都非常復(fù)雜，因此文件回避了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等問題。

實(shí)際上，現(xiàn)在中央文件中基本上不再提“土地?fù)Q社?！?，“宅基地?fù)Q住房”的提法，這一做法起于重慶，江蘇等地也有效仿，但這一做法的局限在于只能在當(dāng)?shù)爻鞘薪紖^(qū)，對(duì)于跨省流動(dòng)的外出農(nóng)民工來說并不可行。

竹立家認(rèn)為，土地制度改革就是要“讓地轉(zhuǎn)起來”。我國實(shí)行的是土地國有或集體所有制度，農(nóng)民基本被牢牢地固定在土地上，使土地資源和農(nóng)民的能動(dòng)性都很難發(fā)揮自身的最大效益。

他建議，可以在全國大規(guī)模地推行“地票制度”。地票制度總的來說可以概括為“土地國有、個(gè)人使用、使用權(quán)允許轉(zhuǎn)讓”。地票制度不改變土地的國有性質(zhì)，不改變土地的所有權(quán)，但使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。