善治理論下的廉政建設

反腐難以成功的兩大制約

自從人類進入文明時代以來，就一直與腐敗作斗爭，一部政治學發(fā)展史，就是與腐敗作斗爭的歷史。但是，懲治腐敗的成功模式并不多。新加坡社會學學者張漢音說，直到今天，也只有3種比較成功的反腐敗模式：美國以權(quán)力制約權(quán)力的模式、新加坡獨立反腐機構(gòu)模式以及1950年到1966年的人民模式。

為什么反腐如此之難？一方面，腐敗主要是指公共權(quán)力的腐敗，而以往的反腐敗主導力量又是公共權(quán)力部門，實際上主要是政府自己治理自己的“政治之癌”；另一方面是理論的匱乏，當今指導廉政建設的理論主要是孟德斯鳩的權(quán)力制約理論和盧梭的人民主權(quán)理論。

治理的目標是善治

20世紀80年代末90年代初，西方出現(xiàn)了一種治理理論（或稱善治理論），治理的最佳狀態(tài)就是善治或者良治。治理理論是有關(guān)治理公共事務的道理、方法、邏輯、管理規(guī)則、治理機制和治理方式的總和，也稱治理與善治理論。

在“治理”概念產(chǎn)生之后的20多年中，治理理論逐漸被發(fā)展為一個內(nèi)涵豐富、適用廣泛的理論，并在許多國家的政治、行政、社會管理改革中得到廣泛的運用，“更少的統(tǒng)治，更多的治理還成為了當前一些國家改革和發(fā)展的口號， 而且正在成為指導公共管理實踐的一種新理論和新理念。

“治理”與“統(tǒng)治”從詞面上看似乎差別并不大，但其實際含義卻有很大的不同。治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府機關(guān)。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的合作，是一個比統(tǒng)治更寬泛的概念。此外，治理還是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。治理的最終目標是實現(xiàn)善治，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系。

腐敗既包括公共部門的腐敗，也包括企業(yè)的腐敗和民間機構(gòu)及公民社會的腐敗，所以，治理腐敗不只是依靠政府，還要依靠企業(yè)和非政府組織的力量。如果只依靠政府的力量，廉政建設肯定不會成功，中國封建王朝更替“周期率”和國外反腐敗的經(jīng)驗教訓充分證明了這一點。

實現(xiàn)善治必須具備一定的條件，也即善治的基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正。構(gòu)成善治的10條基本要素也就是衡量善治的10條標準。廉潔性是指政府官員、企業(yè)和非政府組織人員廉潔守法，不以職位謀私，不以自己的職位尋租。如果政府、企業(yè)和非政府組織很腐敗，就談不上實現(xiàn)善治。同時，只有純粹廉潔這個目標，離開了不追求合法性、透明性等其他9個目標，善治目標也不能實現(xiàn)。

廉潔應具備的內(nèi)外制度體系

在治理和善治理論的基礎上，透明國際于1993～1994年間提出了國家廉政體系理論。治理腐敗，不只是公共部門的責任，還需要私人部門和公民社會的參與。透明國際首任行政總裁杰瑞米·波普詳細闡述了國家廉政體系的概念，并提出了國家廉政體系的理論框架。

西方政治文化認為，公共部門與私人部門、公民社會是平等的，因此，在國家廉政體系理論下，廉政建設的依靠力量——公共部門、私人部門和公民社會是平行的。

國家廉政體系由三部分構(gòu)成：目標體系、制度體系和價值體系。廉政體系的總目標是實現(xiàn)國家廉潔，具體目標是“生活質(zhì)量”、“法治”和“可持續(xù)發(fā)展”。其制度體系包括正式制度體系和非正式制度體系兩個部分。正式制度體系一般由12個制度支柱組成：立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、審計總署、監(jiān)察特使、監(jiān)督機關(guān)、公務員體系、自由媒體、公民社會、私人部門和國際行動者等，涵蓋了廣義的政府及其之外的力量。

國家廉政體系非制度體系就是它的價值觀體系，包括：廉潔、正直、公正、誠實、守法和節(jié)儉等基本價值。

只有當外在制度體系與廉潔這種內(nèi)在的價值體系相一致時，廉政體系才能很好地發(fā)揮作用。如果公眾的廉潔意識很強、社會價值很強，那么他們將支撐起上面的那些12個正式制度“支柱”并給他們以更多的力量。反之，假如公眾對腐敗問題無動于衷，或者社會價值普遍缺乏，那么上面的12個正式制度“支柱”就會失去支持，這也是對制度反腐的一個啟示。（作者為湖南大學廉政研究中心、法學院博士生導師）