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    公共支出績效評(píng)價(jià)的理論研究現(xiàn)狀

    2013-12-29 00:00:00劉彥軍
    北方經(jīng)濟(jì) 2013年2期

    摘 要:公共支出績效評(píng)價(jià)是現(xiàn)代公共支出管理制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容,本文通過梳理、比較國內(nèi)外公共支出績效評(píng)價(jià)理論的發(fā)展研究現(xiàn)狀,找出我國公共支出績效評(píng)價(jià)發(fā)展的不足,并對(duì)未來發(fā)展做出展望。

    關(guān)鍵詞:公共支出 績效評(píng)價(jià) 比較

    公共支出績效評(píng)價(jià)是現(xiàn)代公共支出管理制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容,是市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步對(duì)政府公共支出管理提出的必然要求。公共支出績效評(píng)價(jià)在西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷了上百年的發(fā)展,已基本上建立起比較完善的績效管理體系。而我國公共支出績效評(píng)價(jià)起步較晚,與西方發(fā)達(dá)國家相比,不論從評(píng)價(jià)理念還是評(píng)價(jià)方法上都存在不小的差距。他山之石,可以攻玉。系統(tǒng)梳理目前國內(nèi)外公共支出績效評(píng)價(jià)理論研究的主要內(nèi)容,通過對(duì)比來揭示我國公共支出績效評(píng)價(jià)發(fā)展與國外的差距,并探索進(jìn)一步發(fā)展方向,對(duì)于我國公共支出管理制度的建設(shè)具有重要的意義。

    一、國外公共支出績效評(píng)價(jià)的理論研究現(xiàn)狀

    一次完整的公共績效評(píng)價(jià)主要包括四個(gè)方面內(nèi)容:評(píng)價(jià)內(nèi)容是什么;如何測量評(píng)價(jià)指標(biāo);如何對(duì)所得數(shù)據(jù)進(jìn)行解釋;如何匯報(bào)評(píng)估的結(jié)果(Karen Fryer et al.,2009)。國外眾多學(xué)者對(duì)于公共績效評(píng)價(jià)問題的研究,也基本是圍繞著這四個(gè)方面展開的。

    (一)有關(guān)評(píng)價(jià)內(nèi)容的研究

    公共績效評(píng)價(jià)內(nèi)容的確定是對(duì)評(píng)價(jià)理念的反映,主要是通過評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建來實(shí)現(xiàn)的。西方國家的評(píng)價(jià)理念經(jīng)歷了一百多年的發(fā)展,20世紀(jì)初,以效率為核心的政府支出績效評(píng)價(jià)開始出現(xiàn)(Bruere,1906);20年代到40年代,開始有學(xué)者關(guān)注政府提供公共服務(wù)的績效評(píng)估問題(Ridley,1927、1938);40年代到70年代,“效率至上”的價(jià)值觀念深刻影響著這一時(shí)期政府績效評(píng)價(jià)的價(jià)值取向 (Rayne Scrutiny Programme,1979);80年代后,新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)政府績效評(píng)價(jià)理念產(chǎn)生了巨大沖擊,其更加注重公共服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意程度,堅(jiān)持公眾導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向 (戴維·奧斯本,1992),這種評(píng)價(jià)理念也一直延續(xù)至今。伴隨評(píng)價(jià)理念發(fā)展,早期績效評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是財(cái)務(wù)方面指標(biāo),后來指標(biāo)逐步擴(kuò)展到質(zhì)量、效果等領(lǐng)域,這使評(píng)價(jià)指標(biāo)范圍出現(xiàn)了快速膨脹過程(Modell, 2004)。但Lonti et al.(2007)認(rèn)為這并不意味著評(píng)價(jià)指標(biāo)質(zhì)量的提高。正如Zineldin (2006)所說,發(fā)現(xiàn)一個(gè)恰當(dāng)評(píng)價(jià)指標(biāo)是非常困難的。Kennerley et al.(2002)認(rèn)為正是由于評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇沒有做好,導(dǎo)致大量與評(píng)價(jià)無關(guān)指標(biāo)被選入評(píng)價(jià)系統(tǒng)。Johnson (2005)建議應(yīng)對(duì)每個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)都做成本收益分析,那些具有決定意義的指標(biāo)才可入選。

    針對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的分類問題,Stevens et al.(2006)認(rèn)為有四類指標(biāo):產(chǎn)出型指標(biāo)、福利型指標(biāo)、績效型指標(biāo)以及整合其它三種類型的綜合指標(biāo)。而Macpherson (2001)則把指標(biāo)分成了三個(gè)等級(jí):一是生活現(xiàn)實(shí)情況指標(biāo);二是計(jì)劃、預(yù)測和預(yù)算數(shù)量指標(biāo);三是數(shù)字化目標(biāo)指標(biāo)。Zigan

    etal.(2008)則指出,一些對(duì)績效有影響但是很難評(píng)判的指標(biāo)沒有被考慮進(jìn)入評(píng)價(jià)體系。

    在評(píng)價(jià)模型框架的構(gòu)建方面,Kaplan and Norton(1996)提出了平衡計(jì)分卡方法,Neely et al.(2001)提出了績效棱鏡法,Martin Cole et al.(2003)提出了公共服務(wù)價(jià)值模型等等。Rouse et al. (2003)對(duì)這些模型框架進(jìn)行了評(píng)述,并提出一個(gè)多維度,能夠反映參與者變化的模型框架。但Pun and White(2005)認(rèn)為沒有一個(gè)通用的框架可以適合所有公共組織績效評(píng)估。

    (二)評(píng)價(jià)指標(biāo)的測量

    在決定了績效評(píng)價(jià)應(yīng)該通過哪些指標(biāo)測評(píng)組織的哪些方面內(nèi)容后,接下來就是如何準(zhǔn)確地區(qū)性測量這些指標(biāo)。Tarr(2004)認(rèn)為要想使指標(biāo)真實(shí)有效,必須重視如下一些事項(xiàng):①相關(guān)指標(biāo)的基本假設(shè)以及測量它的基本原因;②測量的準(zhǔn)確程度;③代理變量與實(shí)際變量的一致性;④有沒有更加適宜的測量值;⑤是否需要一個(gè)柔性或是剛性的測量。

    與怎樣測量緊密相連的是何時(shí)測量。Allio(2006)認(rèn)為通常的指標(biāo)都側(cè)重于短期結(jié)果,這會(huì)妨礙組織在長期中的創(chuàng)新動(dòng)力。Thomas(2004)認(rèn)為當(dāng)數(shù)據(jù)被收集、分析、匯報(bào)時(shí),已經(jīng)變得陳舊。Macpherson(2001)認(rèn)為數(shù)據(jù)應(yīng)該通過前瞻性和動(dòng)態(tài)性的分析和使用,而不是僅僅對(duì)歷史進(jìn)行一個(gè)描述。

    (三)解釋結(jié)果

    Vakkuri et al. (2003)指出在績效管理中存在的兩個(gè)主要的問題,一是數(shù)據(jù)收集問題;二是如何將績效結(jié)果轉(zhuǎn)化成有助于決策的有用信息。Brown(2005),認(rèn)為即便是好的評(píng)價(jià)指標(biāo),如果它們沒有用于預(yù)測需求和成本,那么它們的用途也是有限的。相似的,Jacobs et al.(2007)認(rèn)為,績效排名被廣泛應(yīng)用于各個(gè)公共部門,但是對(duì)于這些排名的變化卻沒有相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施。Johnson(2005)認(rèn)為公共組織有一個(gè)特別的問題,它們常常很穩(wěn)定,缺乏重組。他們不愿進(jìn)行縱向的績效分析,不愿在一個(gè)推測的好的水平上進(jìn)行有益的嘗試。

    (四)匯報(bào)結(jié)果

    有關(guān)績效評(píng)價(jià)的文獻(xiàn)很多,但是關(guān)于績效匯報(bào)的好的文獻(xiàn)卻很少。SAS研究會(huì)(2005)注意到指標(biāo)的可分析性和易于理解性是非常重要的。通常,績效指標(biāo)作為年度匯報(bào)的一部分已經(jīng)被公布出來,但是對(duì)于這些指標(biāo)卻鮮有解釋和比較,這使得參與者很難真正理解其中的含義。Feit(2003)建議在結(jié)果匯報(bào)中使用“儀表板”方法。Pidd(2005)則建議使用賦權(quán)法來綜合各個(gè)績效指標(biāo)。Wisniewska et al.(2004)指出應(yīng)建立“績效信息文件夾”。Karen Fryer et al.(2009)提出在績效匯報(bào)工作中應(yīng)注意提供數(shù)據(jù)所花費(fèi)時(shí)間與數(shù)據(jù)時(shí)效性之間的權(quán)衡。

    二、國內(nèi)公共支出績效評(píng)價(jià)的理論研究現(xiàn)狀

    我國的公共支出績效評(píng)價(jià)工作開展較晚,真正意義上的公共支出績效評(píng)價(jià)應(yīng)該是從改革開放后開始的,這使得我國的理論研究主要是從逐步學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗(yàn)開始。

    (一)公共支出績效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵和層次

    陸慶平(2003)認(rèn)為績效實(shí)際上是一項(xiàng)活動(dòng)實(shí)施的結(jié)果,這種結(jié)果既包括實(shí)施這項(xiàng)活動(dòng)所投入的資源與獲得效果的對(duì)比關(guān)系,也包括投入資源的合理性和結(jié)果的有效性。朱志剛(2003)認(rèn)為,績效不僅僅是對(duì)結(jié)果的衡量,還包括對(duì)過程的衡量,甚至包括對(duì)提供方主觀努力程度和接受方滿足程度的衡量。叢樹海等(2005)提出績效是效益、效率和有效性的統(tǒng)稱,它包括行為過程和行為結(jié)果,它又包括產(chǎn)出與投入相比是否有效率,行為結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)以及產(chǎn)生的中長期影響。

    財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)具有多層次性,陳文學(xué)(2004)、盧靜(2005)、叢樹海等(2005)認(rèn)為財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)包括4個(gè)層次:一是綜合績效評(píng)價(jià);二是部門績效評(píng)價(jià);三是單位績效評(píng)價(jià);四是項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)。徐一心等(2003)認(rèn)為財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)包括3個(gè)層次,即總體績效評(píng)價(jià)、分類績效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)。

    (二)公共支出績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系

    指標(biāo)體系的構(gòu)建主要是在對(duì)績效內(nèi)涵理解的基礎(chǔ)上,根據(jù)公共支出的實(shí)際過程構(gòu)建起來的。目前主要有四種形式:一是從財(cái)政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)及效果來設(shè)立指標(biāo)體系;二是從財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性來設(shè)立指標(biāo)體系;三是從支出的全過程即投入、運(yùn)作、產(chǎn)出、結(jié)果四個(gè)階段來設(shè)立指標(biāo);四是將上面三種形式綜合起來設(shè)立指標(biāo)體系。

    郭亞軍(2003)從財(cái)政支出規(guī)模類、結(jié)構(gòu)類、效果類三個(gè)方面構(gòu)建公共支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。呂煒等(2007)以績效內(nèi)涵和教育支出過程特性為兩個(gè)構(gòu)建依據(jù),以內(nèi)部過程績效和外部結(jié)果績效為基礎(chǔ)上構(gòu)建了公共教育支出績效考評(píng)指標(biāo)體系。張清廉等(2009)根據(jù)結(jié)果和過程相結(jié)合的原則,設(shè)定了包括經(jīng)濟(jì)、收入分配、居民生活等9類24個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的地方財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。武輝、鄭華(2010)根據(jù)財(cái)政收入、支出、結(jié)構(gòu)三類指標(biāo)構(gòu)建了地方政府公共支出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

    (三)公共支出績效評(píng)價(jià)的方法

    目前國內(nèi)文獻(xiàn)對(duì)評(píng)價(jià)方法分類存在一定分歧,主要有三種分類方法。第一種分類法認(rèn)為評(píng)價(jià)方法主要包括:①成本—效益分析法,即將一定時(shí)期內(nèi)項(xiàng)目的總成本與總效益進(jìn)行對(duì)比分析的一種方法。②綜合評(píng)價(jià)法,即在多種指標(biāo)計(jì)算的基礎(chǔ)上,根據(jù)一定的權(quán)數(shù)計(jì)算出一個(gè)綜合評(píng)價(jià)值,依據(jù)綜合評(píng)價(jià)值對(duì)公共支出項(xiàng)目進(jìn)行考評(píng)。③因素分析法,將影響投入(財(cái)政支出)和產(chǎn)出(效益)的各項(xiàng)因素羅列出來,分析所有影響收益及成本的內(nèi)外因素,計(jì)算投入產(chǎn)出比,進(jìn)行綜合分析評(píng)價(jià)的一種方法。④模糊數(shù)學(xué)法,采用模糊數(shù)學(xué)建立模型,對(duì)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的方法。⑤目標(biāo)評(píng)價(jià)法,將當(dāng)期經(jīng)濟(jì)效益或社會(huì)效益水平與其預(yù)定目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比分析的方法。(王克強(qiáng)等,2006;叢樹海,2007;)

    第二種分類法以西方新公共管理運(yùn)動(dòng)涉及的方法為主,主要包括:①3E/4E方法,指經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性。②標(biāo)桿管理法,指以比較組織本身與標(biāo)桿組織之間的績效差距來達(dá)到改善績效的目的。③平衡計(jì)分卡方法,強(qiáng)調(diào)從顧客、財(cái)務(wù)、內(nèi)部業(yè)務(wù)和內(nèi)部創(chuàng)新之間適度的平衡來管理績效。④績效棱柱模型方法,用棱柱的五個(gè)方面分別代表組織績效存在內(nèi)在因果關(guān)系的五個(gè)關(guān)鍵要素。⑤關(guān)鍵績效指標(biāo)法,對(duì)政府組織內(nèi)部運(yùn)作過程中關(guān)鍵成功要素進(jìn)行提煉和歸納并對(duì)其進(jìn)行評(píng)估。(張小玲,2006;安秀梅等,2007)

    第三種分類方法主要是把以上兩種分類中所包含的方法混為一體,同時(shí)又增加了一些新的技術(shù)方法如層次分析法(AHP)、數(shù)據(jù)包絡(luò)法(DEA)、因子分析法等作為一種分類,例如郭亞軍等(2010)所提出的公共支出績效評(píng)價(jià)方法分類。

    三、對(duì)國內(nèi)外公共支出績效評(píng)價(jià)理論研究現(xiàn)狀的比較評(píng)述及未來展望

    (一)對(duì)理論研究現(xiàn)狀的比較評(píng)述

    通過對(duì)國內(nèi)外研究現(xiàn)狀的考察可以發(fā)現(xiàn),我國學(xué)者對(duì)公共支出績效評(píng)價(jià)理論的研究與國外學(xué)者有著較大的不同,存在著較大差距。首先,從發(fā)展時(shí)間來看,國外公共支出績效評(píng)價(jià)已有上百年發(fā)展歷史,而我國從改革開放后算起只有三十多年的發(fā)展歷史;其次,從發(fā)展過程中所展現(xiàn)出的評(píng)價(jià)理念來看,伴隨著西方評(píng)價(jià)的百年發(fā)展歷史,評(píng)價(jià)理念也從最初的單一投入效率評(píng)價(jià)逐步發(fā)展到投入與產(chǎn)出并重的“效率至上”理念,再到目前的注重公共服務(wù)質(zhì)量和客戶滿意度的績效評(píng)價(jià)理念;而我國的績效評(píng)價(jià)理念則沒有這樣復(fù)雜的發(fā)展歷程,它的確定主要是針對(duì)政府支出中的實(shí)際問題借鑒西方國家的評(píng)價(jià)理念而形成的。第三,從研究范圍來看,國外的研究比較完整,對(duì)績效評(píng)價(jià)所涉及的四個(gè)方面均有學(xué)者在研究;而我國的研究范圍相對(duì)來說比較狹窄,基本上處于“評(píng)價(jià)內(nèi)容”的研究范圍中,對(duì)于“如何測量評(píng)價(jià)指標(biāo),如何對(duì)所得數(shù)據(jù)進(jìn)行解釋,以及如何匯報(bào)評(píng)估的結(jié)果”這三個(gè)方面則鮮有涉獵。第四,從績效評(píng)價(jià)的運(yùn)用角度來看,西方各國的公共支出績效評(píng)估已經(jīng)發(fā)展成為公共績效管理制度中的重要組成部分,已經(jīng)進(jìn)入到戰(zhàn)略應(yīng)用階段;而我國的公共支出績效評(píng)價(jià)發(fā)展仍處于相對(duì)孤立的狀態(tài)中,與政府支出管理的其他方面結(jié)合并不緊密,沒有實(shí)現(xiàn)績效評(píng)估的有效運(yùn)用。

    (二)我國公共支出績效評(píng)價(jià)發(fā)展的未來展望

    我國公共支出績效評(píng)價(jià)工作開展較晚,現(xiàn)在仍處于起步階段,整體上處于對(duì)西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)借鑒過程。一方面要學(xué)習(xí)國外財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)理論與實(shí)踐的發(fā)展方向,及時(shí)掌握國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和工作方法,另一方面我們應(yīng)該考慮到各國的國情,在借鑒、學(xué)習(xí)國外先進(jìn)理論和經(jīng)驗(yàn)時(shí)要考慮到在我國的適用性,不能盲目照搬。通過上文的比較分析,筆者認(rèn)為我國未來公共支出績效評(píng)價(jià)工作應(yīng)該從兩個(gè)大的方面進(jìn)行拓展,一是要從評(píng)價(jià)理念上進(jìn)行拓展,改變目前我國注重對(duì)現(xiàn)實(shí)描述的,以“效率”和“效益”為核心的評(píng)價(jià)理念,轉(zhuǎn)而發(fā)展建立具有對(duì)我國整體發(fā)展具有戰(zhàn)略指引意義的評(píng)價(jià)理念,這是運(yùn)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果的一種有效的方式;二是要從績效評(píng)價(jià)理論研究的范圍上進(jìn)行拓展,改變我國理論研究范圍狹窄的特征,從公共支出績效評(píng)價(jià)所涉及的四個(gè)方面進(jìn)行全方位的研究,只有這樣才能讓理論研究更加有效的服務(wù)于實(shí)踐。

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