行政問責(zé)：權(quán)力異化風(fēng)險的阻擋器

摘要：權(quán)力一旦異化，便不可避免地給公民權(quán)利造成侵害，成為殘害人民的工具。權(quán)力的行使和相應(yīng)責(zé)任的承擔(dān)是一致的。憲政體制下的行政問責(zé)制是責(zé)任政府的實現(xiàn)機制，是對運用公共權(quán)力的行為及其結(jié)果追究責(zé)任的一種制度安排。盡快地完善行政問責(zé)的相關(guān)立法，制定一部全國統(tǒng)一的《行政問責(zé)法》，已成為行政問責(zé)制度化建設(shè)的重要議題。

關(guān)鍵詞：權(quán)力異化；有限政府；行政問責(zé)制

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）09-0273-03

一、權(quán)力的異化風(fēng)險

“異化”一詞，德語原文是Enffremdung，英文翻譯為Alien-ation，創(chuàng)始于黑格爾，完成于馬克思，后經(jīng)盧卡契、“西方馬克思主義”的傳播，成為當(dāng)代全球范圍內(nèi)哲學(xué)、社會科學(xué)的一種核心觀念，一個重要范疇。在黑格爾看來，人的歷史同時也就是人的異化（Enffremdung）的歷史。他在《歷史哲學(xué)》中寫道：“其實，心所努力追求的就是它的總念的自我實現(xiàn)；可是，它在這樣做的時候，把那個目的給自己隱藏起來，而且對這種離開它自己本質(zhì)的異化感到驕傲和滿足?！痹隈R克思看來，也和在黑格爾看來一樣，異化概念植基于存在和本質(zhì)的區(qū)別之上，植基于這樣一個事實之上：人的存在與他的本質(zhì)疏遠(yuǎn)，人在事實上不是他潛在地是的那個樣子，或者，換句話說人不是他應(yīng)當(dāng)成為的那個樣子，而他應(yīng)當(dāng)成為他可能成為的那個樣子。

中外學(xué)人對權(quán)力概念的理解各不相同，但都認(rèn)為，權(quán)力就是某些人對他人產(chǎn)生預(yù)期效果的影響力，權(quán)力具有強制性、單向性、相互依賴性、工具性、自我擴(kuò)張性和侵犯性等基本特征。權(quán)力的行使對于行使人來說，特別容易產(chǎn)生致癮作用，尤其是當(dāng)權(quán)力的使用能夠帶來物質(zhì)利益的時候更是如此。權(quán)力的行使，使人自覺不自覺地都有使權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)張的潛在意識，希望在行使權(quán)力的過程中帶來更大的利益，并且更加自由地行使權(quán)力。馬克思主義認(rèn)為，權(quán)力是隨著人類社會的發(fā)展而發(fā)展的。權(quán)力是政治上的強制力量，是實現(xiàn)政治目的根本手段。權(quán)力在本質(zhì)上姓“公”而非“私”，權(quán)力的運用和使用一旦背離了其公共本質(zhì)，必將因異化而導(dǎo)致腐敗。權(quán)力是一柄雙刃劍，既可造福人民，又可殘害人民。權(quán)力一旦異化，便不可避免地給公民權(quán)利造成侵害，成為殘害人民的工具。權(quán)力的異化具有一系列獨特的特征，概括起來主要表現(xiàn)為三個方面：

首先，權(quán)力的異化具有典型的為私性。雖然權(quán)力不等于利益，但權(quán)力是與利益緊密聯(lián)系、相互依賴的。權(quán)力是創(chuàng)造利益、獲取利益的有效手段。由權(quán)力創(chuàng)造或獲得的利益理想情況下應(yīng)該都是為了“公”的，但權(quán)力異化導(dǎo)致權(quán)力僅為私人服務(wù)，追求的利益也都是私利。利用權(quán)力獲取個人私利，就是以權(quán)謀私，就是腐敗，這就與權(quán)力的為公益服務(wù)的目的南轅北轍。

其次，權(quán)力的異化具有嚴(yán)重的違法性。本質(zhì)意義上權(quán)力是人民的公共意志，在現(xiàn)實層面上，權(quán)力是公民通過法律形式設(shè)立的，也可以說權(quán)力來自于法，因此權(quán)力的產(chǎn)生就具有了合法性。權(quán)力有了合法性和正當(dāng)性，才能名正言順為人們所認(rèn)可接受。權(quán)力異化一般不是法律所設(shè)之權(quán)，是對法律所設(shè)之權(quán)的篡奪，篡奪的權(quán)力是不具有合法性。權(quán)力一旦不具有合法性，就會產(chǎn)生違背人民利益的副作用。例如對公民人身的非法強制和支配。當(dāng)權(quán)力異化為對人身的非法強制時，侵犯人身權(quán)利就會成為必然，隨意拘押、刑訊逼供、報復(fù)陷害、體罰虐待被監(jiān)管人等也會隨之而來。違法性是權(quán)力異化的一個重要特征，往往這一特征又與危害性有較多牽扯。違法性大多伴有危害性。

第三，權(quán)力的異化具有高度的腐蝕性。權(quán)力異化違背了人們設(shè)立權(quán)力的善良目的，不能發(fā)揮權(quán)力的良性功能，由于權(quán)力異化導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象、尋租活動，嚴(yán)重?fù)p害了權(quán)力主體的形象和聲譽，導(dǎo)致了信任危機，使人民群眾對權(quán)力主體產(chǎn)生了懷疑、厭惡、鄙視的心理，從而一定程度上造成了人民對政治的冷漠和反感。對公職部門的正常的執(zhí)法活動也會產(chǎn)生心理的抗拒，這樣將弱化政府的權(quán)威，政府的合法性受到質(zhì)疑，加劇人民內(nèi)部矛盾；更嚴(yán)重的是將引起社會結(jié)構(gòu)的解體，甚至導(dǎo)致國家的分裂，社會主義事業(yè)的失敗。

二、行政問責(zé)制對權(quán)力異化的遏制

法約爾指出：“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補充，凡權(quán)力行使的地方就有責(zé)任?！边@就是說，權(quán)力的行使和相應(yīng)責(zé)任的承擔(dān)是一致的。按照現(xiàn)代憲政理論，憲政體制下的責(zé)任政府應(yīng)當(dāng)對其所有行為，就與國家相關(guān)發(fā)生的一切，向人民有所交代，讓掌握公共權(quán)力的政府官員對其行為負(fù)責(zé)同時，人民通過各種有效的方式實現(xiàn)對政府行為的監(jiān)督，保證行政權(quán)力的合法行使，保證自己應(yīng)得的利益。近一段時間以來，隨著一批問題官員逐漸復(fù)出，“行政問責(zé)”再次成為人們關(guān)注與探討的熱點社會問題。所謂行政問責(zé)，是指行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及其工作人員，對所管轄的部門和工作由于不履行或不正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，發(fā)生行政不作為、少作為、濫作為等行政過錯，或者損害行政管理相對人的合法利益，造成不良社會影響和后果后，行政機關(guān)所開展的一種責(zé)任追究制度。

在我國，較早的行政問責(zé)制可以追溯到20世紀(jì)七八十年代，分別以對一些事故責(zé)任人的追究處理為標(biāo)志。新世紀(jì)以后，行政問責(zé)制從孕育進(jìn)入建設(shè)與發(fā)展階段，其標(biāo)志體現(xiàn)在三個方面：一是問責(zé)的力度與頻度逐漸加大，在各類事件和工作中受到追究的行政人員范圍更廣、數(shù)量更多、級別更高；二是從中央到地方，相關(guān)法律法規(guī)逐步頒布，它們?yōu)閱栘?zé)的科學(xué)規(guī)范提供了法規(guī)支撐，使行政問責(zé)趨向有章可循；三是輿論影響開始進(jìn)入?？v觀近幾年我國所發(fā)生的重大問責(zé)事件，可以發(fā)現(xiàn)，它們幾乎無一不是先因媒體形成熱點，再通過強大的社會輿論施加壓力而促成。

行政問責(zé)的意義就在于，它是一種對權(quán)力行使的責(zé)任約束和追懲機制，一旦權(quán)力的行使者由于故意或過失，不履行或沒有正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機關(guān)造成不良影響和后果就必須實施問責(zé)，進(jìn)行責(zé)任追究。從理論上來講，行政問責(zé)制是責(zé)任政府的實現(xiàn)機制，是對運用公共權(quán)力的行為及其結(jié)果追究責(zé)任的一種制度安排。從本質(zhì)上說，行政問責(zé)制是權(quán)、責(zé)的統(tǒng)一，根據(jù)主權(quán)在的原則，人民授權(quán)給政府，政府授權(quán)給官員，官員對人民和政府負(fù)責(zé)，政府通過官員向人民負(fù)責(zé)。行政問責(zé)制是民主政治的本質(zhì)要求，是憲政民主政體下有限政府和責(zé)任政府的一個重要實現(xiàn)途徑。

總結(jié)我國行政問責(zé)的建設(shè)與發(fā)展歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)一個現(xiàn)象，這就是行政問責(zé)往往發(fā)生在重大事件或重大事故之后，來的迅猛，去的也快，極具風(fēng)暴效應(yīng)?！皢栘?zé)風(fēng)暴”雖然對整肅干部隊伍能夠起到很好的威懾與警醒作用，但它畢竟不是一種常態(tài)，而且，建立行政問責(zé)制的主要目的，也不是為了單純在事后懲戒處理官員，其指向并不是重大事件或重大事故發(fā)生后的敏感時期或危機時刻，而是應(yīng)當(dāng)貫穿于各種公務(wù)活動尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的行政全過程之中。風(fēng)暴效應(yīng)講究“短平快”，如果沒有相應(yīng)的制度、體制和機制作支撐，這樣的風(fēng)暴再多、強度再大，都不過是短期行為，都不可能從根本上解決我國干部隊伍中長期存在的思想作風(fēng)、工作作風(fēng)方面的突出問題。因為風(fēng)暴刮多了就不會再有風(fēng)暴效應(yīng)，官員們就會習(xí)以為常，應(yīng)對風(fēng)暴的“避風(fēng)港”就會逐漸增多，問責(zé)的效力和影響就會越來越弱。顯然，在行政問責(zé)上，建全行政問責(zé)制度，推進(jìn)依法行政比追求有一時轟動影響的風(fēng)暴效應(yīng)更加重要。

三、行政問責(zé)制的完善

在當(dāng)今的中國，由于現(xiàn)行的問責(zé)暫行辦法的概念表述的泛化和操作態(tài)度上的模糊，要發(fā)展出一套嚴(yán)謹(jǐn)而完善的行政問責(zé)制度體系，在現(xiàn)實中是具有一定難度的。要使行政問責(zé)制具有切實的可操作性，還得付出加倍的努力。建立全國統(tǒng)一的行政問責(zé)辦法，使行政問責(zé)制度與現(xiàn)行的法律法規(guī)有機銜接，這是推進(jìn)行政問責(zé)工作走向科學(xué)與規(guī)范的重要途徑。制度建設(shè)的根本是完善行政問責(zé)所依據(jù)的法律規(guī)范。因此，盡快地完善行政問責(zé)的相關(guān)立法，制定一部全國統(tǒng)一的《行政問責(zé)法》，已成為行政問責(zé)制度化建設(shè)的重要議題。本文在此提出以下相關(guān)建議：

第一，逐步建立以引咎辭職為核心的官員自責(zé)體系，在全社會培養(yǎng)與之相關(guān)的行政問責(zé)文化，樹立行政官員對行政問責(zé)制的正確觀念

歷來在中國，引咎辭職是行政問責(zé)的一種委婉表達(dá)方式或體面做法，當(dāng)然這是自下而上的方式并不是一個法律術(shù)語。引咎辭職不能說是新鮮事情，中國古代即有之，不加分析地說這是近代民主政治的產(chǎn)物未免有些牽強。但是，時代畢竟是發(fā)展的，今天的引咎辭職，與古代的引咎辭職有重要區(qū)別。中國古代官員的引咎辭職，是基于向皇帝負(fù)責(zé)，因其權(quán)力是皇帝賦予的。而今天的引咎辭職，是向人民負(fù)責(zé)，因為權(quán)力來源于人民。只有當(dāng)權(quán)力行使者因有負(fù)于人民的期望、囑托而辭職的時候，從這個特定意義上講，引咎辭職才是近代民主政治的產(chǎn)物。

無論古代還是近代、現(xiàn)代，引咎辭職都是與特定的權(quán)力和責(zé)任聯(lián)系在一起的。無論何人，只要享有某種權(quán)力，就得到了與這一權(quán)力相聯(lián)系的權(quán)利、利益，但同時也就承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任，一旦在其職責(zé)范圍內(nèi)出現(xiàn)了失誤，就應(yīng)向授權(quán)者致歉，當(dāng)這種失誤嚴(yán)重到一定程度，就不適宜繼續(xù)擔(dān)任同一職務(wù)，就需要引咎辭職，同時由特定權(quán)力所帶來的權(quán)利與利益也隨之取消。尤其是在民主政治的條件下，引咎辭職不僅僅是出于權(quán)力行使者的自責(zé)，更受到國家法律、社會道德的制約，迫使其向擁有選擇權(quán)的人民群眾負(fù)責(zé)，面向群眾辭職。這正是社會進(jìn)步的特征之一。無論權(quán)力行使者的日常表現(xiàn)如何，無論其過去有多么重要的政績，一旦出現(xiàn)嚴(yán)重失誤時，理應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。這就是權(quán)責(zé)對應(yīng)。

第二，增強人們的公民意識，逐步建立行政公益訴訟制度，保障人民意見表達(dá)渠道暢通

公民意識是一種現(xiàn)代意識，它是在現(xiàn)代憲政體制下形成的具有普遍性的民眾意識。這種意識體現(xiàn)為將自己和他人視為擁有自由權(quán)利的人、有尊嚴(yán)、有價值，并且能夠勇于維護(hù)自己和他人的自由權(quán)利、尊嚴(yán)和價值的意識，這種意識還包含公民對于國家和社會的責(zé)任感。平等是現(xiàn)代法治理念的基石，是公民意識中的基本意識。公民意識是公民參與國家政治生活，積極監(jiān)督權(quán)力行使，防止全力異化的內(nèi)驅(qū)力。廣大人民群眾以平等的身份參與國家的政治生活，積極主動地行使憲法賦予自己的監(jiān)督權(quán)，這是防止公共權(quán)力異化，杜絕腐敗的基本保證。

一旦公民意識覺醒、生成，輿論氛圍形成，政治道德內(nèi)化為一種自律力量，強調(diào)對公共權(quán)力主體的制約的制度、規(guī)范的“他律”也將更加有效。在“自律”和“他律”共同發(fā)揮作用的情況下，防治公共權(quán)力異化必將有效。要增強人們的公民意識，人人平等的觀念，就要深入開展維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會公平正義的法律法規(guī)宣傳教育。增強群眾依法維護(hù)自身合法權(quán)益的意識和能力，預(yù)防和減少社會矛盾。圍繞實現(xiàn)社會公平正義和安定有序，突出宣傳依法維權(quán)、依法信訪以及治安和刑事法律法規(guī)，提高公民依法表達(dá)利益訴求的能力、依法解決各種矛盾糾紛的能力，在全社會形成自覺守法、依法維權(quán)和維護(hù)法律權(quán)威的意識。

要努力建立行政公益訴訟制度，讓受到損害的公民在保障自己權(quán)益時有更好的渠道，同時，公民作為社會監(jiān)督主體，有權(quán)對行政機關(guān)及其工作人員的違法失職行為提起訴訟，鑒于公民的弱勢地位，行政公益訴訟制度亟待建立。

第三，進(jìn)一步完善行政問責(zé)的相關(guān)規(guī)定。尤其是對行政問責(zé)的事由、主體、客體、程序等方面加以規(guī)范化、制度化

首先，在行政問責(zé)的事由方面，盡快建立一整套相對細(xì)致、完備的事由標(biāo)準(zhǔn)。什么事該問責(zé)，什么事可以免責(zé)，要以規(guī)范的形式予以表達(dá)，從制度中產(chǎn)生問責(zé)的內(nèi)在動力，而不是從科層制的結(jié)構(gòu)當(dāng)中產(chǎn)生。要杜絕行政問責(zé)的隨意性、不確定性和不徹底性。其次，在行政問責(zé)的主體方面，逐步建立以民意、媒體報道為基礎(chǔ)的以各級人大為主、以政府為輔的行政問責(zé)體系，高度重視民情民意、政務(wù)分開、媒體報道，通過政府機關(guān)為主動的干預(yù)，積極進(jìn)行機關(guān)的制度與信息渠道建設(shè)，不斷增強政府工作的透明度，明確各自的問責(zé)權(quán)限，逐步消除違憲違法現(xiàn)象。再次，在行政問責(zé)的客體方面，建立完善的職位分類制度，明確權(quán)、責(zé)、能的有機統(tǒng)一，加強行政人員的責(zé)任意識，劃分責(zé)任區(qū)，明確責(zé)任主體，改變以往權(quán)力與責(zé)任不對等的現(xiàn)象。

第四，在行政問責(zé)的程序方面，逐步建立一套規(guī)范明了的問責(zé)程序

將問責(zé)事由、主體、客體明確規(guī)范，并建立完善的過程制度，各種步驟與程序都要有明確的制度予以規(guī)定并保障實行，真正進(jìn)入規(guī)范化的運行軌道，實行陽光行政、透明行政。讓人民感覺到行政的公平、公正與公開。

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（責(zé)任編輯：陳麗敏）