行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀與思考

王同梅 云南省科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)機(jī)關(guān)服務(wù)中心

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，人們對(duì)生活品質(zhì)的要求日益提升，提高行政事業(yè)單位工作效率，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)是當(dāng)前的主要任務(wù)。內(nèi)部控制不但是提升單位內(nèi)部管理水平的重要途徑，又是一項(xiàng)重要的制度安排；對(duì)于國家的廉政建設(shè)具有十分深遠(yuǎn)的意義。行政事業(yè)單位將財(cái)政部下發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》作為重要指導(dǎo)依據(jù)，為單位進(jìn)行內(nèi)部控制制度建立指明了方向。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概述及建立的意義

(一)概述

我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的歷程是從2012年開始，主要是以財(cái)政部發(fā)布的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范試行文件作為標(biāo)志。發(fā)展期間針對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)出臺(tái)了許多的政策文件，體現(xiàn)出行政事業(yè)單位管控的重要性。行政事業(yè)單位是政府履行公共職能的主體，內(nèi)部控制可以促進(jìn)行政事業(yè)單位管理質(zhì)量的提升，有效避免行政事業(yè)單位腐敗活動(dòng)的產(chǎn)生。一旦行政事業(yè)單位有腐敗行為，就會(huì)造成資源的大量浪費(fèi)，影響到當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷睦妫黄浯?，能夠?yàn)閲胸?cái)政資金的安全提供保障，內(nèi)部控制涵蓋行政事業(yè)單位的方方面面，可以促進(jìn)行政事業(yè)單位對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)管與利用，提升國有資產(chǎn)的利用效率，因此，內(nèi)部控制建設(shè)是行政事業(yè)單位發(fā)展過程當(dāng)中不可忽視的環(huán)節(jié)、可以通過內(nèi)部控制來促進(jìn)事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量的提升，更好地為人民群眾謀福祉。

(二)建立的意義

對(duì)內(nèi)部控制概念的明確對(duì)于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制改革具有十分重要的意義，行政事業(yè)單位以其內(nèi)容作為制定制度的出發(fā)點(diǎn)，從而保證內(nèi)部控制改革活動(dòng)的高標(biāo)準(zhǔn)完成。對(duì)于行政事業(yè)單位，進(jìn)行內(nèi)部控制改革就是為了促進(jìn)其能夠真正履行自身的工作職責(zé)，用高效的制度管理來遏制濫用職權(quán)、徇私舞弊等違法違紀(jì)行為的發(fā)生。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制活動(dòng)開展主要由三類工作人員來協(xié)作完成，分別是決策人員、監(jiān)督人員以及執(zhí)行人員。一般來說，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制不單單要在財(cái)務(wù)部門展開實(shí)施，更要著眼于其對(duì)整個(gè)行政事業(yè)單位的積極作用。僅僅將側(cè)重點(diǎn)放在財(cái)務(wù)部門，沒有將其他因素考慮進(jìn)來，可能會(huì)使得制定的相關(guān)措施和制度淪為一紙空談，缺乏可操作性和針對(duì)性。

二、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀

(一)崗位職責(zé)不明確

行政事業(yè)單位需要對(duì)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行管理，內(nèi)部資源豐富且種類繁雜，提供的服務(wù)更是涉及群眾生活的方方面面。面向公眾開展多種服務(wù)，在編制有限、人員緊張等條件限制下，給崗位分工帶來了較大困難。在崗位職責(zé)和權(quán)限方面，盡管各部門之間能夠得到明確的職責(zé)和權(quán)限，確保業(yè)務(wù)順利開展，但部門內(nèi)部由于存在一人多崗等問題，難以明確進(jìn)行職責(zé)和業(yè)務(wù)流程劃分。如：實(shí)際工作中的授權(quán)審批環(huán)節(jié)，就容易出現(xiàn)“一支筆”的問題，導(dǎo)致財(cái)務(wù)控制效果受到影響，內(nèi)部監(jiān)督檢查流于形式；甚至存在一人擔(dān)負(fù)不相容崗位現(xiàn)象，如：財(cái)務(wù)王某登記與業(yè)務(wù)相關(guān)的總賬和明細(xì)賬，但總賬和明細(xì)賬的登記屬于不相容職務(wù)，應(yīng)當(dāng)予以分離。而一旦出現(xiàn)問題，由于崗位職責(zé)不清，就很容易出現(xiàn)相互推諉的情況，最終導(dǎo)致事情不了了之，無法對(duì)人員行為進(jìn)行有效的約束。

(二)缺乏靈活的風(fēng)險(xiǎn)管理制度

對(duì)于部分行政事業(yè)單位而言，風(fēng)險(xiǎn)管理制度方面往往深度不夠。首先，有些行政事業(yè)單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不全面。行政事業(yè)單位的資金來源很多來自地方政府的撥款或者補(bǔ)貼，有些單位沒有形成對(duì)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)方面的正確認(rèn)識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)嚴(yán)重缺乏，與單位內(nèi)部控制制度相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防范和管理措施也沒有及時(shí)制定。其次，部分行政事業(yè)單位缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理方向的經(jīng)驗(yàn)，單位的風(fēng)險(xiǎn)管理制度實(shí)效性不高，缺乏合理性和科學(xué)性的依據(jù)，直接照搬其他單位的風(fēng)險(xiǎn)管理制度的情形比較多見。最后，有些行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)對(duì)策略有待優(yōu)化。一方面，這些行政事業(yè)單位缺乏對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)估，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)程度不夠；另一方面，這些行政事業(yè)單位在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)方面缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)拇胧菀讓?dǎo)致單位因風(fēng)險(xiǎn)管理不善而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)損失。

(三)監(jiān)督機(jī)制不全

單位各項(xiàng)工作開展和有關(guān)制度的落實(shí)，都需要通過監(jiān)督機(jī)制來提供保障。而基層行政事業(yè)單位建立的監(jiān)督機(jī)制主要包含內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種，外部監(jiān)督依靠紀(jì)檢監(jiān)察和群眾監(jiān)督實(shí)現(xiàn)，內(nèi)部監(jiān)督則由內(nèi)審部門負(fù)責(zé)。然而多數(shù)單位并未設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)審部門，內(nèi)審工作人員在對(duì)各部門工作進(jìn)行監(jiān)督時(shí)往往將受到財(cái)務(wù)部門制約，無法保持獨(dú)立性。并且內(nèi)部監(jiān)督的公開度不足，時(shí)常出現(xiàn)大事化小的情況，造成基層行政事業(yè)單位工作透明度不高，難以實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部管理，無法使群眾放心、使群眾滿意，久而久之則會(huì)影響單位的公信力。

(四)內(nèi)控建設(shè)工作開展缺乏規(guī)范性

首先，在進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作開展時(shí)，存在著基礎(chǔ)工作落實(shí)薄弱的問題，而且很多行政事業(yè)單位并沒有單獨(dú)制定財(cái)務(wù)內(nèi)控管理制度，這也使得財(cái)務(wù)人員在開展管理工作時(shí)，往往存在著隨意性較大的問題。部分單位也缺乏完整的會(huì)計(jì)核算體系，這導(dǎo)致在進(jìn)行原始憑證審核的過程中，就往往存在著賬務(wù)處理不清晰的現(xiàn)象，且其他部門也會(huì)由于這種不重視的現(xiàn)象而導(dǎo)致不會(huì)與會(huì)計(jì)工作人員進(jìn)行積極配合，這也會(huì)使會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作往往存在著滯后性，而這就會(huì)導(dǎo)致在進(jìn)行基礎(chǔ)管理時(shí)，無法真正確保財(cái)務(wù)管理工作的全面落實(shí)。其次，當(dāng)前財(cái)務(wù)工作的開展明顯存在著預(yù)算控制缺乏剛性的現(xiàn)象，而且對(duì)于預(yù)算控制而言，其自身是內(nèi)部控制工作開展的核心環(huán)節(jié)，雖然當(dāng)前事業(yè)行政單位也實(shí)現(xiàn)了對(duì)部門預(yù)算工作開展的改革，但是根據(jù)相關(guān)工作的落實(shí)情況來看，在預(yù)算編制上仍然缺乏科學(xué)依據(jù)。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制體系構(gòu)建的思路與策略

(一)規(guī)范治理結(jié)構(gòu)

按照規(guī)定，行政事業(yè)單位應(yīng)該實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)，單位應(yīng)規(guī)范各部門、各環(huán)節(jié)、各崗位的職責(zé)權(quán)限。力保各部門權(quán)責(zé)清晰，分工明確，他們之間既要相互制約，又要相互依存，以此保證內(nèi)控監(jiān)督有效，在此基礎(chǔ)上，單位各個(gè)重要崗位要分工明確，并且定期輪崗換崗。

(二)重視風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性

行政事業(yè)單位在發(fā)展規(guī)劃乃至崗位工作方面，都可能受到個(gè)人行為、部門以及管理層工作實(shí)施的影響，而出現(xiàn)糾紛的情況。行政事業(yè)單位在工作的運(yùn)營、發(fā)展規(guī)劃以及內(nèi)部崗位管理等方面，既需要重視風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性，又需要結(jié)合當(dāng)前單位的發(fā)展情況，對(duì)內(nèi)部工作運(yùn)營實(shí)施層層監(jiān)管，由此通過質(zhì)量與效率保障的方式，降低風(fēng)險(xiǎn)因素所帶來的影響。此外，還應(yīng)成立專門的風(fēng)險(xiǎn)管控部門，該部門主要針對(duì)單位的內(nèi)外在因素調(diào)查、評(píng)估以及內(nèi)部工作運(yùn)營的監(jiān)管，綜合分析影響單位運(yùn)營與發(fā)展的因素，從而制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策，保障單位獲得較好的風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

(三)增強(qiáng)防范，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)部控制的主要目的就是為了控制風(fēng)險(xiǎn)，行政事業(yè)單位要從實(shí)際情況出發(fā)，以本單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)安全為最高優(yōu)先級(jí)制定相關(guān)業(yè)務(wù)流程，從而建立起低風(fēng)險(xiǎn)型內(nèi)部控制體系?？梢越M建一個(gè)專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估團(tuán)隊(duì)，用于分析實(shí)際工作中的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)和本單位自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，從而為行政事業(yè)單位制定工作策略提供可靠的依據(jù)。同時(shí)，在單位內(nèi)部建立相關(guān)評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，給予評(píng)價(jià)監(jiān)督人員絕對(duì)的監(jiān)督權(quán)，使其工作具有獨(dú)立性，不受其他部門的限制和約束，保證評(píng)審結(jié)果的公平性。

(四)加強(qiáng)信息采集與傳遞效率

在信息時(shí)代，不同行業(yè)領(lǐng)域的行政事業(yè)單位日常運(yùn)營與發(fā)展規(guī)劃的工作實(shí)施過程中，數(shù)據(jù)信息的采集、整理、分類、整合與應(yīng)用，是工作方案制定與管理內(nèi)容確定的必要手段。從行業(yè)發(fā)展與市場競爭的角度上看，掌握信息的先機(jī)、合理應(yīng)用以及管理質(zhì)量，是形成自身綜合運(yùn)營能力的重要因素之一。對(duì)于國內(nèi)行政事業(yè)單位而言，不同規(guī)模的行政事業(yè)單位在部門的數(shù)量以及工作崗位等方面，其產(chǎn)生的信息數(shù)量與類型較多，同時(shí)在社會(huì)不斷發(fā)展、外部環(huán)境不斷變化的情況下，其產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息也較為龐雜。行政事業(yè)單位在工作的運(yùn)行上需要結(jié)合多種信息內(nèi)容進(jìn)行管理工作與發(fā)展規(guī)劃上的制定。對(duì)此，單位需要加強(qiáng)信息采集、分類、整合、應(yīng)用與傳遞等方面的實(shí)施質(zhì)量，確保單位在工作內(nèi)容制定與實(shí)際實(shí)施的過程中，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部管理工作存在的不足以及外部環(huán)境的變化。

(五)健全監(jiān)督機(jī)制

在內(nèi)部控制建設(shè)工作落實(shí)的過程中，不僅需要重視外部監(jiān)督，還要有效發(fā)揮內(nèi)部約束的作用。為此，還要不斷健全單位監(jiān)督機(jī)制，通過單位內(nèi)審監(jiān)督推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)水平的提升。由單位主要領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)內(nèi)審監(jiān)督工作，能夠使內(nèi)審部門獲得獨(dú)立發(fā)言權(quán)，深入到單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)和環(huán)節(jié)中開展全過程監(jiān)督工作，通過內(nèi)部稽核及時(shí)發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程或人員存在的問題，并通過及時(shí)匯報(bào)確保問題得到及時(shí)處理。在審計(jì)監(jiān)督期間，還應(yīng)建立審計(jì)數(shù)據(jù)庫，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行匯總、分析，提出科學(xué)整改意見。對(duì)有關(guān)信息進(jìn)行記錄，并結(jié)合審計(jì)報(bào)告加強(qiáng)跟蹤管理，能夠督促各部門及時(shí)進(jìn)行內(nèi)部控制缺陷整改。

四、結(jié)語

綜上所述，內(nèi)部控制能夠有效促進(jìn)行政事業(yè)單位提升自身管理水平，完善自身制度建設(shè)。決策人員要在保證行政事業(yè)單位良性發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行大膽改革創(chuàng)新，在實(shí)踐過程中不斷改進(jìn)相關(guān)制度措施，進(jìn)而使內(nèi)部控制活動(dòng)發(fā)揮更大的效用，將單位內(nèi)部工作管理提升到一個(gè)新的水準(zhǔn)。在實(shí)際操作過程中，行政事業(yè)單位要勇于直面工作制度漏洞，依照有關(guān)條例和方法，對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充完善，充分發(fā)揮出內(nèi)部控制活動(dòng)的積極作用?！?/p>