改革頂層設(shè)計可依賴咨詢機(jī)構(gòu)

改革是什么？我認(rèn)為，改革就是要打破原有的利益格局、權(quán)力格局。只有改變原先不合理的狀況，我們才能釋放生產(chǎn)力、釋放活力。30年來，在改革取得巨大成就的同時，似乎開始出現(xiàn)否定改革的聲音。為什么？其中原因固然復(fù)雜，但最重要的因素之一是缺乏頂層設(shè)計。改革似乎進(jìn)入到一個誤區(qū)，政府部門僅僅把改革當(dāng)作一項常規(guī)工作來落實，一聲令下，各自認(rèn)領(lǐng)，把全局性問題部門化了，把解決問題變成了部門意志的體現(xiàn)和部門利益之間的博弈，這樣的改革只是給既得利益博弈提供了平臺，容易造成部門之間各自為政、單兵作戰(zhàn)，很難從戰(zhàn)略全局高度進(jìn)行總體統(tǒng)籌和全面協(xié)調(diào)。

突破這一困境，需要對改革進(jìn)行重新思考，需要從理念上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，需要具有頂層思想、戰(zhàn)略格局觀。如果不思考，可能出現(xiàn)兩種情況，一種是無所作為，另外一種是根本不知道該管什么、不該管什么，結(jié)果不該管的管了很多，該管的反倒沒管住。政府過多地干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)，會嚴(yán)重破壞市場秩序。從這個角度去說，這些都是頂層設(shè)計的問題。

如何進(jìn)行頂層設(shè)計？需要一個頂層設(shè)計的機(jī)構(gòu)和載體。目前社會上有兩種觀點：一是恢復(fù)經(jīng)濟(jì)體制改革委員會，二是由國家發(fā)改委來負(fù)責(zé)。對這兩種觀點，我都不是很贊同。

首先，“經(jīng)濟(jì)體制改革委員會”的誕生是和當(dāng)時國情密切相關(guān)的。當(dāng)時在人們的頭腦中，計劃就是社會主義，只有計劃才姓“社”，市場它姓“資”。社會主義不允許追求個人利益，根據(jù)龐大的社會需求，制定一個龐大的生產(chǎn)計劃，然后再層層分解這個計劃，每個人都分得自己的一塊任務(wù)，個人只要保證你那塊任務(wù)完成，就意味著整個計劃完成，整個計劃完成就意味著整個社會需求得到滿足，正所謂“一人為大家，大家為一人”。然而，這種模式存在一些弊端，其中最大問題便是缺乏動力。經(jīng)過千曲萬折，我們才走到今天改革開放這條道路上來。我們終于找到了動力，那就是人對利益的追求。人對利益的追求只是人的一種本性，既不姓“社”也不姓“資”，資本主義可以用，社會主義照樣可以用。從還人以利益開始，還農(nóng)民以利益，實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；還工人以利益，使企業(yè)成為獨立的法人主體。所以，我們所謂的頂層設(shè)計，都可以從這樣的角度重新進(jìn)行反思與再認(rèn)識。經(jīng)過30多年改革開放，通過市場作為推動力，不僅推動了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且推動了整個社會、政治、經(jīng)濟(jì)、文化的全面發(fā)展，十八大報告提出構(gòu)建“五位一體”新格局也正說明了這個問題。因此，以經(jīng)濟(jì)為主的“經(jīng)濟(jì)體制改革委員會”進(jìn)行當(dāng)前及未來改革的頂層設(shè)計是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

其次，國家發(fā)改委也是政府的一個部門，其固然可以承擔(dān)起改革的部分職能，但從政治體制改革的角度來說，它也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。政治體制包括什么？毋庸置疑，政府是主體，但是政府只是主體之一。同樣重要的，還有執(zhí)政黨、參政黨、各種類型的公民社會組織。這些組織作為一個主體，他們之間的相互關(guān)系是什么，用什么樣的框架可以使得他們良性互動、推動我們國家的健康發(fā)展？用政府的一個部門解決所有這些問題可能很難。

那么，改革頂層設(shè)計的載體是什么？我建議，可以成立一個咨詢機(jī)構(gòu)，以第三方的形式推動國家的健康發(fā)展。負(fù)責(zé)頂層設(shè)計的咨詢機(jī)構(gòu)，主要包括三類工作人員：一是各個領(lǐng)域內(nèi)的專家學(xué)者，他們超脫于具體利益之上，擅于從整體的角度和戰(zhàn)略的高度思考問題，而不是只思考一部分人的利益；二是長期主持全面工作的領(lǐng)導(dǎo)和有經(jīng)驗的老同志，他們平時在工作中觸及到經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個方面的問題，在思考問題的時候會綜合考慮多重因素；三是黨外人士，作為旁觀者，他們的智慧貢獻(xiàn)會為改革提供更為全面的評價和觀點，如此才可能設(shè)計出一個更加全面、更加立體的方案。

超脫是頂層設(shè)計機(jī)構(gòu)的生命力所在，也是職責(zé)所在。我們之所以要建立一個咨詢機(jī)構(gòu)，是因為我們現(xiàn)行的咨詢、執(zhí)行、監(jiān)督等職能過于集中。之所以將載體定性為咨詢機(jī)構(gòu)，是因為它只有咨詢權(quán)，這樣可以真正做到咨詢權(quán)與決策權(quán)的分離，然后再進(jìn)一步推進(jìn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，從而最終實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離。

（作者為第十二屆全國政協(xié)委員、中共中央黨校黨建教研部主任、教授、博導(dǎo)；人民論壇記者劉赫、趙光菊采訪整理）

責(zé)編/杜鳳嬌 美編/石玉