城郊村的新鄉(xiāng)土政治

“新鄉(xiāng)土政治”，是不同于傳統(tǒng)帝國時代的基層雙軌政治，也是不同于現(xiàn)代社會公共規(guī)則政治的當(dāng)代農(nóng)村基層政治。它是一個開放的概念，宏觀上受制于國家相關(guān)制度安排及其效應(yīng)，微觀上受制于地方政治集團(tuán)利益訴求沖動和村莊民眾利益訴求沖動的作用，此外還與一定的縣域地理資源及傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會基礎(chǔ)有關(guān)。

中國古人提倡對待任何事情，都要循整體之道、明機(jī)制之理、立規(guī)則之法、通實用之術(shù)。對當(dāng)前農(nóng)業(yè)大縣的城郊村在中長期階段所要遵循的新鄉(xiāng)土政治，也可從“理”、“法術(shù)”和“道”三個層次進(jìn)行闡述。

城郊村政治之理

理，即關(guān)于運(yùn)作機(jī)制的理論。城郊村政治之理，是以地方工業(yè)化為強(qiáng)制性天命，地方政府為主導(dǎo)、資本家為主體，村干部為聚焦點(diǎn)的、以征地等為主要任務(wù)的一套理論說法

20世紀(jì)80、90年代的財政包干和分稅制改革，引起了結(jié)構(gòu)性的經(jīng)濟(jì)利益重新分配，這是造成地方政府主導(dǎo)工業(yè)化甚至成為經(jīng)濟(jì)主體的一個結(jié)構(gòu)性推動力。財政改革過度刺激了地方工業(yè)化。為了應(yīng)付財政壓力和財政刺激，地方政府極力促進(jìn)工業(yè)發(fā)展，以補(bǔ)償收入的減少和不斷增長的開支需要。只要分稅制作為關(guān)鍵性制度沒有得到改變，招商引資就有著內(nèi)在的必然理由，地方上的招商引資就會是地方政府的第一“天職”和要務(wù)。

取消農(nóng)業(yè)稅，則成為地方工業(yè)化加強(qiáng)的又一結(jié)構(gòu)性推動力。取消農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)業(yè)大縣的縣鄉(xiāng)財政有著明顯的甚至是極為嚴(yán)重的消極影響，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與增加地方政府財稅已經(jīng)基本上沒有多少直接關(guān)系了。為了補(bǔ)償這部分損失，地方政府只有積極地招商引資進(jìn)行地方工業(yè)化建設(shè)。

實際上，這是一種路徑依賴。新中國集體化時期的工業(yè)化進(jìn)程，是國家政權(quán)主導(dǎo)的“宏觀動力”的推動模式；改革開放的過程，是在中央“放權(quán)讓利”政策以及財稅體制“包干”和“分稅制”改革的推動中，地方政權(quán)主導(dǎo)地方工業(yè)化的過程。地方工業(yè)化過程中，政府招商引資的強(qiáng)制性天命，地方上各種資本力量進(jìn)行“資源資本化”的超常發(fā)揮，從某種程度上而言是一種形格勢禁的、報酬遞增的、緊接著中央工業(yè)化之后的必然路徑依賴，遵循的都是邊際效益的報酬遞增機(jī)制和自我強(qiáng)制的事件發(fā)生順序機(jī)制之理。

每一時代都有其面臨的主要問題，也需要相應(yīng)的制度安排和干部動員來解決這些問題。地方官員樹立為經(jīng)濟(jì)增長而競爭的政績觀，使招商引資和財政增收成為干部晉升的主要指標(biāo)，從而成為官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)和招商引資的強(qiáng)激勵，這就是中國在人多地少的硬約束下還能推動經(jīng)濟(jì)增長和工業(yè)化程度，從而為中國在世界中爭取經(jīng)濟(jì)實體大國地位而奮斗的“中國特色”的解釋。這是地方政權(quán)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)屬性招商引資的輝煌戰(zhàn)果。

就地方工業(yè)化背景下的城郊村政治生態(tài)而言，為招商引資而開展的征地任務(wù)，則從經(jīng)濟(jì)角度上升為全縣的政治高度。

對于招商引資和征地，處于主導(dǎo)地位的政權(quán)階層之“理”，就是繁榮地方經(jīng)濟(jì)、增加稅收、增強(qiáng)政府財力、高效配置資源、解決群眾就業(yè)等；處于主體力量的商資階層之“理”，就是利用政府的財稅政策、土地政策等一系列優(yōu)惠條件，在推動地方工業(yè)化建設(shè)同時，充分運(yùn)用資源資本化的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，追求經(jīng)濟(jì)利益最大化；而受眾即留守群體之“理”，則是維護(hù)自己的土地保障權(quán)益和生活保障權(quán)益。但該群體在博弈中處于弱勢一方，在無法抗拒被征地的前提下，只能要求盡可能多的補(bǔ)償條件，如安置費(fèi)或辦理社保等。

工業(yè)化征地過程中，現(xiàn)代公共規(guī)則如國家法律、行政制度、傳媒輿論，等等，在基層社會經(jīng)常處于“失靈”狀態(tài)。基層干部作為熟悉基層社會、并且本身就是其中重要成員的政治精英，他們將上級命令性任務(wù)與村莊社會群體結(jié)構(gòu)特點(diǎn)相結(jié)合，在征地過程中遵循了從一定政治平衡中進(jìn)行組織協(xié)調(diào)引導(dǎo)之“理”。

從法理上講，基層亟需大批農(nóng)村干部帶領(lǐng)廣大農(nóng)民發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，完成政治任務(wù)，維護(hù)基層穩(wěn)定。因此，農(nóng)村基層干部安心于干部職位，組織帶領(lǐng)廣大村民發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，具有重要性和必要性。然而從他們自身考慮，在無序流動的鄉(xiāng)村社會中，基層干部要生存、要生活、要利益、要名聲。在組織制度缺失的時候，人很重要，基層干部及其體制建設(shè)這個命題，早都從制度建設(shè)的普適性層次，退化到了在地方工業(yè)化背景下、依靠鄉(xiāng)土人情來貫徹政府征地政治的“靠人去干”的特殊性層次。因此，可以將城郊村村兩委干部的工作之理，表述為村社情理為用，征地任務(wù)為體。

一般而言，農(nóng)業(yè)大縣工業(yè)園區(qū)的征地突破口，除了找那些具有地理位置優(yōu)勢的村莊之外，主要考慮的因素是，村兩委主要干部既有群眾基礎(chǔ)和村莊威望、又有較強(qiáng)的紀(jì)律觀念和大局意識。

城郊村政治之法術(shù)

就治理術(shù)而言，地方政府及基層干部所遵循的既不是法律、民主等現(xiàn)代社會公共規(guī)則治理，也不是宗法、專制等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會簡約治理，而是在地方產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程與原有鄉(xiāng)土社會經(jīng)驗結(jié)合而成的新鄉(xiāng)土政治之術(shù)

那么，在腐敗泛化的社會生態(tài)中，在雙重代理角色的困境和張力中，在必須征地的地方工業(yè)化之政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中，縣鄉(xiāng)政府各職能部門、城郊村干部們?nèi)绾螒?yīng)對他們的使命和處境？

為了應(yīng)對征地需求，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣成立土地開發(fā)管理工作指揮部，由主管農(nóng)業(yè)的副縣長牽頭，縣土地局、稅務(wù)局、公安局等多局委，城關(guān)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長、副書記以及鎮(zhèn)多名工作人員，村兩委成員組成。其中，“千線一針”的機(jī)制很明顯，縣鄉(xiāng)各相關(guān)局委和政府工作人員都是命令和任務(wù)的傳遞者與下達(dá)者，只有村兩委才是最基層的執(zhí)行者。他們將涉及被征地的村民進(jìn)行分類，運(yùn)用一切能夠運(yùn)用的壓力型體制關(guān)系約束、鄉(xiāng)土人情親戚網(wǎng)絡(luò)約束及深入的軟磨硬泡術(shù)，去貫徹征地之要務(wù)。

壓力型體制關(guān)系約束首先從公務(wù)員、教師、事業(yè)單位人員及村委成員等體制內(nèi)成員開始實施，通過單位領(lǐng)導(dǎo)說理，對違抗者采取調(diào)離工作崗位、扣發(fā)績效獎金甚至停職、開除等措施約束其接受征地補(bǔ)償條件?；蛘咄ㄟ^獎勵機(jī)制，工作組發(fā)布通告，在一定期限內(nèi)簽字接受補(bǔ)償?shù)娜私o予一定數(shù)額的獎勵，過期不補(bǔ)。

鄉(xiāng)土人情親戚網(wǎng)絡(luò)約束則表現(xiàn)在工作組成員以親戚朋友的名義勸說自己的兄弟、堂兄弟、親戚、朋友等社會關(guān)系網(wǎng)接受征地補(bǔ)償。村莊是一個熟人社會，村干部是村莊中人，擁有廣泛的社會關(guān)系網(wǎng)，他們通常以“幫忙”、“人情”、“面子”等為由說服他人。

第四，軟磨硬泡之術(shù)。最后剩下的難纏的釘子戶，就只能采取軟磨硬泡的辦法，村干部經(jīng)常拜訪或是守在農(nóng)戶家，說好話、陪笑臉、請客喝酒、討價還價，打的就是疲勞戰(zhàn)，有時也要動用各種社會關(guān)系，找中間人勸服。

工業(yè)園區(qū)的啟動儀式階段，是征地過程中的一個關(guān)鍵時期，是地方政府和商資群體向社會各界展示地方工業(yè)化成績的一個機(jī)會，同時，也是社會沖突爆發(fā)的時期，最讓村干部們提心吊膽。

如上種種，均是以土地賠償、工作過程損耗、部門誤工和投入、醫(yī)療、維穩(wěn)預(yù)算及其保障等的巨大投入為代價的。

在征地后期，會面臨著非常復(fù)雜的一些社會情況，這一時期是漫長的，稱為社會沖突期。比如一些村民會聯(lián)合起來不斷地去縣、市、省，甚至去北京上訪告狀，村兩委隨時準(zhǔn)備著陪鄉(xiāng)里有關(guān)人員去外地把他們接回來。因為村干部對村民私人家庭情況最為熟悉，勸說成效較高。此外，一些貧困戶把賣地的錢花光了，沒有勞動能力了，生活極為困難，村干部也有責(zé)任向上級申請低?；蛘呔蜆I(yè)安置、一些扶貧救濟(jì)項目之類的，這是較為積極的扶貧之法和術(shù)。

城郊村村干部，是地方工業(yè)化過程中不得不背負(fù)沉重“十字架”的一個重要群體。他們是城郊村在征地期間及后期維穩(wěn)的重要能量。他們或許會因為征地有功而獲得一定報酬和獎賞，比如村主要干部由于對全縣工業(yè)園區(qū)征地有功，縣里可能會獎勵享受財政的行政副科級待遇；然而，更多的是村干部在征地過程中，由于工作極其辛苦滋生心里不平衡而上行下效，濫用職權(quán)從中獲利，這又是城郊村治理問題叢生的另一主要原因。

城郊村的新鄉(xiāng)土政治之道

顯然，這樣的“理法術(shù)”從某種程度上、某種范圍內(nèi)體現(xiàn)了一定的道，即以資源資本化為實質(zhì)政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)的地方工業(yè)化必經(jīng)之道

農(nóng)業(yè)大縣城郊村的新鄉(xiāng)土政治，本質(zhì)上是一個資源稟賦極差的、欠發(fā)達(dá)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，為追求地方工業(yè)化、以征地和其他財產(chǎn)收益為政治核心任務(wù)并維持鄉(xiāng)土秩序穩(wěn)定的一系列道理法術(shù)之政治綜合體。

事實上，走在地方工業(yè)化征途上的農(nóng)業(yè)大縣已經(jīng)在慘淡經(jīng)營中自食其苦，在征地過程中的種種理法術(shù)，均或多或少地釀成了社會沖突成本和項目失靈成本無限轉(zhuǎn)嫁的嚴(yán)重后果。

社會沖突的成本。除了在征地過程中實施各種理法術(shù)所要擔(dān)負(fù)的成本，還有隱性成本。從農(nóng)民方來說，包括上訪成本、法律訴訟成本、精神損失、誤工成本；從政府方來說，談判成本、維護(hù)社會安定成本、加強(qiáng)社會控制成本，等等。失地農(nóng)民在就業(yè)和治安方面將給社會帶來巨大壓力，為了解決征地所引起的農(nóng)民貧困問題，就業(yè)安置、社會保障和救濟(jì)等，都將成為政府維護(hù)社會穩(wěn)定的長期成本。在生存和實用面前，法律、規(guī)范、政府文件，都是蒼白無力的。此外，因土地征占和其他財產(chǎn)性沖突引發(fā)的群體上訪事件也呈逐年激增之勢，而且大多數(shù)上訪具有明顯的群體性、組織性、對抗性和持久性。這就是地方工業(yè)化成本轉(zhuǎn)嫁所造成的“成本政治”表現(xiàn)。

項目失靈所造成的成本及其轉(zhuǎn)嫁。在縣財政陷入招商引資的同時，一些“下血本”招來的企業(yè)，本來就是缺乏市場競爭力的“政績工程”，很難朝向政府期望的地方發(fā)展。 正常招來的企業(yè)，有的盈利微少；有的廠區(qū)所占土地未完全利用，部分地塊撂荒；有的企業(yè)開業(yè)不到2年就停產(chǎn)；一些土地被閑置或改作他用，既浪費(fèi)了土地資源，也違反了國家相關(guān)法律。此外，農(nóng)民失去了土地，得到的補(bǔ)償款又以蓋房買車等方式很快花掉，又很難在本地找到穩(wěn)定的工作，可持續(xù)的生活保障難以很好維持。城郊村還是會有三分之一的村民外出務(wù)工，剩下的三分之二人中，青壯勞動力留Yel5KVQU4dhDbVfjs+gjqQ==在本地做個小生意，或是跑運(yùn)輸、載客，或是在建筑地上幫工，收入少且不穩(wěn)定。老年人生活也很難有相對穩(wěn)定的保障。

以地方工業(yè)化為政治核心的城郊村政治之“道理法術(shù)”，因其成本難以計量更難以承擔(dān)，而僅剩下所謂的理法術(shù)，很難被稱為行在整體長遠(yuǎn)意義上的“道”了。

然而，自從2005年國家提出新農(nóng)村建設(shè)到2006年減免農(nóng)業(yè)稅，再到2007年提出生態(tài)文明戰(zhàn)略以后，國家已經(jīng)以實際的制度安排和資本項目安排踐行并號召地方強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的新階段。也就是說，從這個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)開始，中國地方普遍上進(jìn)入了后農(nóng)業(yè)稅時代，以此開始的未來中長期時間段內(nèi)，新鄉(xiāng)土政治之道，或不再以前述諸多“理法術(shù)”為主流任務(wù)和手段了，而是以結(jié)構(gòu)性制度保障其恢復(fù)公共屬性職能，并貫徹在公共屬性主導(dǎo)下的、鄉(xiāng)村政治社會系統(tǒng)可持續(xù)存在和運(yùn)行的基本原則。這是關(guān)乎鄉(xiāng)村乃至國家的整體、全局、長遠(yuǎn)發(fā)展的大道，它與體現(xiàn)民眾意愿的國家戰(zhàn)略貫徹密切相關(guān)。

無疑地，當(dāng)下縣域的政治社會系統(tǒng)運(yùn)行有兩種邏輯：一套是地方政府經(jīng)濟(jì)屬性主導(dǎo)下資源資本化的、分化的、不平衡發(fā)展的邏輯，其生命力尚強(qiáng)大，但是由于代價太大、觸及地方民眾可持續(xù)生存底線而產(chǎn)生摩擦和沖突，勢頭在消褪，或者消褪的可能性條件越來越發(fā)展；另一套是以中央新型戰(zhàn)略為導(dǎo)向、地方政府公共屬性轉(zhuǎn)向、基層大眾主體自覺參與的、有機(jī)的、一體的、平衡的邏輯，其生命力尚弱小，但是勢頭在成長，或者成長的可能性條件越來越發(fā)展。

（作者分別為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院社會學(xué)系副教授；中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長，二級教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/張瀟爽 美編/石玉