風景區(qū)的管理尷尬

在全國眾多風景區(qū)，多頭管理、多方爭利的現(xiàn)象并不鮮見，主要管理部門權(quán)責不明、處境尷尬更使風景區(qū)亂象叢生。

南京明長城也是“一墻六治”

在南京，25公里長的明城墻，有6個部門在管理，從中山門到后半山園、從太平門到琵琶湖兩段歸附近部隊管理；獅子山城墻歸閱江樓景區(qū)管理；中華門城墻歸中華門景區(qū)管理；清涼門的一小段，因處在移動公司的大院內(nèi)，歸移動公司管理；其余約18公里的城墻才歸城墻管理處管理。

據(jù)了解，城墻管理處成立于1988年，是南京市文化廣電新聞出版局的下屬單位。近兩年，社會呼吁應(yīng)成立比城墻管理處更大的部門，全面管理保護南京明城墻，但到目前為止，新管理部門的成立沒有任何進展。

黃果樹：管委會和經(jīng)營單位的門票之爭

在2012年國慶黃金周期間，黃果樹風景名勝區(qū)管委會忙著維持秩序、疏導(dǎo)游客；黃果樹旅游集團有限公司則忙著售票、經(jīng)營酒店。兩個單位各司其責，看似平靜。

然而，黃金周剛過，管委會和黃果樹旅游集團之間的矛盾就暴露了。集團公司給其員工每人發(fā)了1000塊錢補助，而管委會員工卻什么都沒有得到。

黃果樹景區(qū)管委會主任皮永國對《中國經(jīng)濟周刊》記者說：“門票收入應(yīng)全歸管委會！旅游集團應(yīng)該隸屬于管委會來管！”

目前，在門票收入分成上，黃果樹旅游集團將每年景區(qū)門票收入的30%，作為“資源有償使用費”交給管委會。管委會拿到這筆收入后，向市財政上交其中的40%，剩余的60%留給自己。

皮永國認為，門票出售應(yīng)按照2006年國務(wù)院通過的《風景名勝區(qū)條例》去規(guī)范。根據(jù)《條例》，進入風景名勝區(qū)的門票，應(yīng)由黃果樹管委會負責出售，此外，黃果樹旅游集團還應(yīng)當繳納資源有償使用費。

近年來，黃果樹管委會幾乎每年都在向上級部門反映情況，爭取門票收入，但都未果而終。

峨眉山：管委會管不了占地修房

為了整合旅游資源，2008年，峨眉山風景區(qū)管委會和樂山風景區(qū)管委會合并，成立了峨眉山—樂山大佛景區(qū)管委會。當時的文件規(guī)定，管委會“在景區(qū)內(nèi)行使縣級人民政府相關(guān)行政管理職能”。但管委會畢竟是事業(yè)單位，不是政府機關(guān)，事業(yè)單位的身份讓管委會在景區(qū)保護頻頻遭遇尷尬。

與一般農(nóng)村居民不同，景區(qū)居民大多希望多蓋房子，為游客提供住宿而快速致富。然而，這些建設(shè)行為極易破壞當?shù)氐穆糜钨Y源和自然文化遺產(chǎn)，2006年，國務(wù)院通過的《風景名勝區(qū)條例》對此明令禁止。

對于景區(qū)內(nèi)的違規(guī)建設(shè)行為，管委會必須堅決制止。但是依據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，管委會不具有合法的執(zhí)法主體資格，沒有行政執(zhí)法權(quán)，不能得到人民法院的認同。

如果居民上訴，管委會有可能敗訴?！皵≡V倒無所謂，但遺產(chǎn)保護就成了問題?！倍朊忌健獦飞酱蠓鹁皡^(qū)管委會黨委副書記吳萬林擔心，這樣下去很可能出現(xiàn)農(nóng)民多占地、多修房，但管委會沒辦法制止的混亂局面。

管委會托管現(xiàn)象

據(jù)了解，1999年黃果樹管委會成立之初，為了統(tǒng)一管理景區(qū)，在景區(qū)周圍的鎮(zhèn)寧縣黃果樹鎮(zhèn)和關(guān)嶺縣白水鎮(zhèn)被交由黃果樹風景名勝區(qū)管委會托管。所謂托管，就是行政區(qū)劃不變，但人事檔案、人員工資由管委會負責管理。

目前，黃果樹鎮(zhèn)和白水鎮(zhèn)共有農(nóng)民40000多人，他們當中很多人都會做“搓拉客”。為了解決這一亂象，黃果樹管委會曾開展了多番整治行動，然而因為人手不足，本想“短平快”的整治工作演變成了一場“持久戰(zhàn)”。

目前，管委會工作人員約200人，其中公務(wù)員47人。平均每天要迎送上萬名游客?！笆稽S金周時，景區(qū)每天的游客接待量在10萬人左右，每天來往車輛有幾萬臺?！惫芪瘯晃恍罩斓目崎L告訴《中國經(jīng)濟周刊》。此外，管委會每天還要面對40000多居民的科教文衛(wèi)體等社會事務(wù)，工作有些力不從心。

“200多人的管委會承擔了一級政府的所有職能，連計劃生育都管，職能太多，人手太少，說實話，不一定能辦好?！秉S果樹景區(qū)管委會主任皮永國說，“管委會主要任務(wù)是景區(qū)的管理，而我要管大量的社會事務(wù)，包括景區(qū)居民的搬遷。 ”

與黃果樹景區(qū)管委會類似，峨眉山—樂山大佛景區(qū)管委會也代管了一個名叫黃灣鄉(xiāng)（行政區(qū)劃歸峨眉山市）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。代管與托管形式一樣，管委會同樣很無奈。

從管委會成立到現(xiàn)在，代管黃灣鄉(xiāng)的工作一直力不從心。因為并非一級政府，管委會的機構(gòu)很難和樂山市及四川省的相關(guān)部門掛鉤，再加上財力有限，黃灣鄉(xiāng)的管理工作只能以峨眉山市為主，管委會為輔。

以教育為例，在峨眉山—樂山大佛景區(qū)管委會有宣傳文化教育局（掛精神文明建設(shè)辦公室和文物保護管理局牌子）專門負責教育，但是目前還只限于對管委會自身員工的宣傳教育工作。黃灣鄉(xiāng)有幼兒園、小學(xué)和中學(xué)，但目前這些學(xué)校的建制、教師的保障都由峨眉山教委在負責，整個系統(tǒng)和管委會沒有聯(lián)系。同時，黃灣鄉(xiāng)教育設(shè)施的資金投入，管委會也負擔不起。

峨眉山—樂山大佛景區(qū)管委會黨委副書記吳萬林向《中國經(jīng)濟周刊》坦言，代管黃灣鄉(xiāng)，管委會什么都做不了，只能去“敲邊鼓”，在教師節(jié)和六一兒童節(jié)時，去學(xué)校慰問教師，看看孩子，算是“體現(xiàn)管委會的關(guān)懷”。

對于未來管委會的代管工作，吳萬林顯得有些惆悵，他說，現(xiàn)在管委會不僅要把遺產(chǎn)保護好，而且要處理景區(qū)大量原住民的社會問題，感覺有點難，“怕完不成國家交給的任務(wù)”，管委會只能盡力去做。