防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是轉(zhuǎn)型發(fā)展當(dāng)務(wù)之急

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議12月13日在京閉幕。會(huì)議首次提出，“要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)”。

把“著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”明確列為經(jīng)濟(jì)工作主要任務(wù)，這一審時(shí)度勢(shì)的戰(zhàn)略部署切中轉(zhuǎn)型發(fā)展肯綮，其迫切性、必要性具體體現(xiàn)在：

首先，雖然中國(guó)的政府性債務(wù)并未突破國(guó)際公認(rèn)警戒線(xiàn)，總體仍處安全水平，但這種相對(duì)靜態(tài)、窄口徑的風(fēng)險(xiǎn)狀況，必須與中國(guó)地方性債務(wù)甚為獨(dú)特的兩項(xiàng)特點(diǎn)一并考慮：其一，中國(guó)的地方性債務(wù)上升勢(shì)頭過(guò)快，有數(shù)據(jù)顯示，2007至2010年期間，中國(guó)地方政府性債務(wù)余額年增長(zhǎng)率高達(dá)31.63%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)同期GDP 年增長(zhǎng)率；其二，中國(guó)的地方性債務(wù)結(jié)構(gòu)、成分過(guò)于復(fù)雜，界定標(biāo)準(zhǔn)很難明確，譬如以地方治理架構(gòu)相對(duì)還算簡(jiǎn)單的上海為例，僅銀監(jiān)會(huì)2009年統(tǒng)計(jì)出的融資平臺(tái)就有近200家之多。因此，對(duì)于中國(guó)的真實(shí)債務(wù)狀況，無(wú)論基于增量或是存量，均不宜作過(guò)于樂(lè)觀(guān)的估計(jì)。

其次，即使不考慮政府性債務(wù)可能發(fā)生的違約風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)的地方性債務(wù)在顯而易見(jiàn)的預(yù)算軟約束條件下，不僅其本身使用效率令人懷疑（重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)乃至腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重），而且更重要的是，由于中國(guó)的地方性債務(wù)主要被用于投入遠(yuǎn)離最終消費(fèi)的生產(chǎn)性領(lǐng)域，因此，其對(duì)私人部門(mén)的投資與消費(fèi)很容易形成“擠出”效應(yīng)，從而導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)整體效率被迫承受更為巨大、更難計(jì)量的二次損失。

第三，中國(guó)的地方性債務(wù)不僅自身存在顯而易見(jiàn)的預(yù)算軟約束，而且還會(huì)拖累正在努力實(shí)現(xiàn)公司化、商業(yè)化改造的金融部門(mén)重新掉入預(yù)算軟約束陷阱，因?yàn)橹袊?guó)的地方性債務(wù)實(shí)際缺乏明確的償債主體，銀行在責(zé)任不清的情況下很容易推脫自身經(jīng)營(yíng)中存在的問(wèn)題。這方面，中國(guó)曾經(jīng)付出的教訓(xùn)可謂慘痛，有研究表明，國(guó)有銀行股改前形成的不良貸款中，大約90%可直接或間接歸咎于行政干預(yù)等非市場(chǎng)因素。

第四，排除以上三項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性考量，中國(guó)的地方性債務(wù)已實(shí)際影響到地方政府職能轉(zhuǎn)變核心任務(wù)，這主要體現(xiàn)在地方性債務(wù)雖然總量尚在可控范圍，但由于中國(guó)各級(jí)政府的財(cái)權(quán)劃分顯著向上傾斜，加之各地財(cái)政狀況差異較大，因此地方政府，尤其是欠發(fā)達(dá)地方政府僅為應(yīng)付利息負(fù)擔(dān)就已捉襟見(jiàn)肘（更不要說(shuō)本金償還了）。

改變上述狀況當(dāng)然要從源頭入手，除了把地方政府性債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序，明確責(zé)任落實(shí)，更重要的是加快政府職能轉(zhuǎn)型，厘清政府與市場(chǎng)邊界，逐漸促使政府退出建設(shè)型功能，實(shí)行公共服務(wù)化轉(zhuǎn)型。這些工作只要能落到實(shí)處，結(jié)合中國(guó)發(fā)展固有的潛力，轉(zhuǎn)型發(fā)展自能一著棋活，全盤(pán)皆活。