解讀《教育督導條例》

2012年10月1日，由國務院第215次常務會議通過的《教育督導條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，這是我國第一部關于教育督導的專門法規(guī)，是繼中共中央、國務院頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》之后，推動我國教育改革發(fā)展的又一重大舉措，在我國改革發(fā)展史上具有里程碑式的重要意義和深遠影響。

一、背景分析

1.適應當前教育改革發(fā)展，完善國家基本教育制度的迫切需要

改革開放30多年來，我國的教育面貌和現狀發(fā)生了天翻地覆的變化。這期間，我國的教育督導制度也發(fā)揮了它應有的作用，可以說是立下了汗馬功勞。經歷了對“兩基”教育（基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲）的督導，對轟轟烈烈的素質教育和新課程改革的督導，對舉步維艱的教育體制改革的督導等重大事件，教育督導制度也暴露出許多問題。當前，落實我國基礎教育均衡發(fā)展、促進教育公平的重要任務，仍需要教育督導的保駕護航。并且，根據1995年頒布的《中華人民共和國教育法》的相關規(guī)定，教育督導制度是國家的基本教育制度之一。因此，《條例》的頒布，不僅是對我國教育督導制度的推進，更是應對當下我國教育制度革新，完善國家基本教育制度的迫切需要。

2.深化國家行政體制改革，促進教育管理科學化的現實要求

21世紀以來，伴隨著我國經濟領域內改革的不斷深入，行政管理體制方面也加快了改革的腳步。教育界各部門根據黨中央、國務院的要求，按“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，深化改革行政管理方式，進一步轉變政府職能?！艾F代教育督導體制已成為教育行政體制不可缺少的輔助部分，在教育行政管理中，與決策、執(zhí)行相比，監(jiān)督一直是最薄弱的環(huán)節(jié)，而監(jiān)督的薄弱必然導致行政管理的低能和低效，只有加強教育督導，決策和執(zhí)行才能更有效?！盵1]而且，如果沒有政府方面的出面參與和領導組織，我國教育改革發(fā)展所面臨的困難和難度勢必增加。而此次《條例》的出臺，對教育督導在法規(guī)上予以明確定位，為具體實施教育督導掃清了制度上的障礙，可以說是適應了國家深化行政體制改革，促進教育管理科學化、規(guī)范化的現實要求。

3.借鑒國外有益經驗，實現教育現代化的重要舉措

隨著教育在社會發(fā)展中作用的日益凸顯，各國政府紛紛加強了對教育制度的完善。雖然每個國家的政治和文化各不相同，但它們有一個共同的特點：都在不斷加強各自的教育督導職能，這種趨勢在世界上的幾個教育強國更是明顯。美國、英國、法國、日本等國的教育督導制度都已有幾十年到一百多年的歷史。“雖然各國的情況不同，教育督導制度不可能有一個統(tǒng)一的模式，但其共同特點是應教育的現代化，加強科學管理的需要而產生的，并隨著各國教育的發(fā)展而發(fā)展，在各國教育事業(yè)的現代化管理方面起了重大作用?！盵2]《條例》的頒布也順應了這種趨勢，借鑒了世界各教育強國的有益經驗，進一步明確了教育督導在我國的地位和權威，是促進我國教育走向現代化的重要舉措。

4.全面貫徹國家教育法律法規(guī)和方針政策，推進依法執(zhí)教的必要手段

自新中國成立以來，我國已先后頒布了《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國教育法》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》等多項重大法律法規(guī)和方針政策，我國的教育法律法規(guī)體系已經逐步完善，但現實生活中，有法不依的現象十分普遍，執(zhí)法不嚴的狀況司空見慣，違法不糾的痼疾難以根除，隨意違背教育方針政策的情況也時有發(fā)生。從這個意義上講，《條例》將我國多年來在教育督導理論和實踐方面的成功經驗和做法總結上升為國家法規(guī)，為教育督導工作提供了強有力的法律支撐，使教育督導機構具有行政性和權威性，對下級政府和各級教育機構的監(jiān)督工作作出的價值判斷和建議具有高度的權威性和強制性，能夠做到以法督教，克服主觀性和隨意性，對推進依法行政，加強依法執(zhí)教具有重大意義。

二、特色與亮點解讀

1.新中國第一部專門的教育督導法規(guī)

盡管1995年頒布的《中華人民共和國教育法》已將教育督導制度囊括入國家的基本教育制度，但近幾年，我國出臺的關于教育督導方面的規(guī)定多為在制定其他類型的教育單行法和專門法中略微涉及，而關于教育督導的單行法卻遲遲未出臺，因此導致教育督導工作在現實中往往無法正常開展，執(zhí)行效果和政策連續(xù)性也大打折扣。原國家教育委員會于1991年頒布的《教育督導暫行規(guī)定》雖然對教育督導體制作了比較詳細的說明，但由于距今年限已遠，對當前教育督導工作中碰到的許多實際問題和困惑已無法解決。直至2012年《條例》的出臺，我國才有了自新中國成立以來的第一部關于教育督導的專門性法規(guī)。該《條例》的二十七條規(guī)定雖然簡短，卻涵蓋了教育督導工作的方方面面，包括范圍、原則、法律責任等，為未來的教育督導工作提供了翔實的操作方案。這為促進我國教育法律體系完善，提高教育質量，保障教育事業(yè)健康發(fā)展作出了新的貢獻。

2.以法律形式明確了督學的權責與義務

《條例》的第二章第六條至第十條分別對督學制度和督學的素質條件、身份、職責、職權、義務等各項都作出了明確規(guī)定，這在我國的法規(guī)中還屬首次。同時，首批聘任171位國家督學，這不僅確立了督學的地位，而且突出了督學在督導工作中的重要作用。《條例》的第七條詳細規(guī)定了作為一名督學自身應當滿足的六項條件，比如對黨教育事業(yè)的認同感，熟知國家教育政策、法律法規(guī)，做事廉潔公道等，特別需要指出的是《條例》對督學的學歷、工作年限、身體素質、工作能力等條件，作了非常明確的要求。這不僅在形式上以法律的形式規(guī)范了一名督學的權利、責任和義務，而且從歷史角度來看，對我國督學隊伍的規(guī)范化建設也起到了非同小可的推動作用。

3.明確了教育督導機構的國家行政機關屬性

原有的教育督導雖然掛有國家教育督導團的牌子，但“督導團”“督導辦”都是教育部門內的一個機構。由于是部門內的監(jiān)督機構，所以，無法對同級政府以及下級政府部門進行監(jiān)督。同時，因為這類監(jiān)督部門和教育決策、執(zhí)行部門在實踐中總是隸屬于同一個教育部門，或者隸屬于同一個領導，監(jiān)督到自己身上往往就一帶而過、得過且過。另據教育部一位有關人士介紹，教育部“督導辦”曾僅有八個人，四個廳級干部，四個處級干部，干活時還要向外面借調?！盁o論對內還是對外的監(jiān)督，都處于缺專家、少經費的狀態(tài)，往往只是走形式?！盵3]而此次頒布的《條例》的第一章第二條中明確了縣級以上人民政府對下級人民政府和本區(qū)范圍包括學校在內的各種教育機構的教育政策法規(guī)執(zhí)行和教學工作開展狀況進行督導的職責。這樣的規(guī)定，首次明確表示了我國的教育督導機構屬于國家行政機關的性質，改變了當前我國教育督導機構多為教育行政內設機構的現狀和開展教育督導無異于“下屬監(jiān)督上級”的悖論，為以后教育督導機構和督學更好、更有效地行使督導權利提供了法律依據和有利條件。

4.實現了教育督導對象的全覆蓋

近年來隨著我國教育事業(yè)的飛速發(fā)展，各級各類教育都有了突飛猛進的進步，同時也出現了不同程度的問題，例如高校教師忙于申請項目、搞科研，輕視教學的現象愈演愈烈，對教育事業(yè)產生了極壞的影響，引發(fā)了人們對高校和教師職業(yè)崇高性質的質疑。而新頒布的《條例》的第一章第二條中，“對法律、法規(guī)規(guī)定范圍的各級各類教育實施教育督導，適用本條例”[4]明確顯示本條例的適用范圍囊括了法律允許范疇內的各個級別、各種類型的教育實施機構。這足以表明我國教育督導的工作范圍由原來基礎教育中的中小學，擴展到包括下級政府和其轄區(qū)范圍里的各類學校教育機構，為以后打擊各級各類教育中的不法行為提供了強有力的法律依據，為我國教育督導機構更好地開展督導工作起到了良好的引導作用，奠定了我國教育領域健康、有序發(fā)展的基石。

三、實施中須注意的問題

1.加強對督導重要性的認識，作好宣傳工作

在《條例》頒布之前，由于教育督導法律法規(guī)不完善，教育督導機構設置不統(tǒng)一，因此帶來了權力來源不明、職責不清等問題，使得很多人在實際工作中并沒有達成對督學權威性的認同，這種狀況也勢必影響督導的工作效果。另外，以往對教育督導的宣傳力度較小，使得很多人包括教育界人士對教育督導部門知之甚少，理解上有偏差，將教育督導機構看作“附庸”或者“吃閑飯”的機構。更有甚者，對此聞所未聞。據有關調查顯示，多數家長和學生從未聽說過教育督導，也不知道教育督導機構和督學到底擁有哪些職能和權力，這些因素都對實踐中教育督導真正效能的充分發(fā)揮造成影響。

因此，正值我國《條例》頒布施行之際，我們要深刻認識教育督導的意義，明確教育督導工作對提高我國各級各類學校教育教學質量，實現我國教育目的的重大作用，在更大范圍、更寬的層面作好宣傳工作。各級政府部門和各類學校更要抓住這次契機，通過開展形式多樣的活動，將《條例》的內容、創(chuàng)新之處和實踐中積累的先進經驗和典型進行傳播，營造出一種人人知《條例》、人人懂《條例》的良好氛圍。

2.督導對象要重視自評，同時督導工作者也要接受他評

“自我評估也可稱為預評估，簡稱自評，通常是被評者的自我反思。開展自評的主要意義在于，它有利于真正發(fā)揮受評單位自我診斷、自我修改的積極性”[5]，消除一些心理障礙。由于眾多的歷史和現實原因，我國的教育督導工作歷來不受重視，包括學校領導在內的很多行政人員實際上是把教育督導工作當作一種負擔、一種形式，將教育督導看成是教育管理中無足輕重的環(huán)節(jié)。因此，我們有必要提醒各級政府及其職能部門、各級各類學校和教育機構，要認真對待每一次督導工作，積極開展自評活動，杜絕排斥心理和敷衍行為。

對學校評價的同時，督學也要接受被督導對象的評價，包括工作作風、服務意識、業(yè)務水平和能力。因為隨著形勢的變化，我們的督導從過去主要看投入水平、學校硬件建設等一些硬性指標，轉變?yōu)槎秸n改、督教學、督教育質量和效益等軟性目標，難度大大增加，這對廣大督導工作者提出了巨大的挑戰(zhàn)。因此，行使督導職權時必須慎之又慎，不斷在實踐中學習，廣開言路，集思廣益，充分聽取各方意見，反思自己的行為認識，接受他人的批評和建議。

3.改革督導方式，構建以人為本的督導機制

在我國過去的督導工作開展過程中，往往過度重視死板的指標而忽略現實的靈活性；過分重視監(jiān)督的功能而忽視指導的作用，對如何指導學生素質的發(fā)展、教學質量的提高、教育改革的推進等方面的難點、熱點問題不太重視。因此，廣大督導工作者要樹立以人為本的督導意識，強化服務理念，積極聽取基層人員的反饋意見，將工作的重點轉移到提高教育質量，教育教學管理科學化、規(guī)范化上來，及時向政府和教育主管部門提供有分量的決策咨詢報告。

尤為重要的是在督導過程中，我們應該堅持督導結合、以導為主的原則?！岸綄ЫM成員要始終堅持評估與研討相結合，督中有導，導中有督，督導結合，重在引導，本著客觀、公正、人性化服務的原則，交流學習的態(tài)度，始終使被督導對象處于主體地位，督導工作者起輔助、激勵作用，二者之間建立起一種和諧、寬容、平等、合作、信任的關系”[6]，建立起督導工作的良性機制。同時，督學應該不斷加強創(chuàng)新理念的培養(yǎng)，對實際工作中遇到的新問題、新情況進行有原則的靈活處理。

4.加強督導隊伍建設，提高督學素質和活力

經過多年的發(fā)展，我國的教育督導事業(yè)取得了長足進步，在全國范圍內建立起了省、市、縣、鄉(xiāng)四級聯動的督導網絡。督學隊伍也日益擴大，據統(tǒng)計目前已經接近五萬人，其中專職者近兩萬人。但是，也必須清醒地看到，“我國的教育督導隊伍中還存在對督導人員的選拔不夠嚴格，專業(yè)結構也不合理的巨大問題。一些督導人員的自身素養(yǎng)、知識結構、分析能力和科研能力難以適應現代化教育督導工作的需要，以至于出現非專業(yè)人來評價專業(yè)人員的教育教學工作，從而使督導工作既不科學也不合理”[7]。除此之外，我國教育督導機構中的非專職人員大多數是返聘的退休干部、退休教師，盡管其中不乏熱衷教育督導事業(yè)的人，但退休者絕大多數不能滿足教育督導工作性質的要求，況且以他們的身體狀況，也不適宜經常下基層。

由我國教育督導既“督政”又“督學”的任務性質決定，督學必須是既熟練掌握有關的法律、法規(guī)、規(guī)章和方針、政策，又具有教育行政管理和教育教學經驗，既有較高的理論素養(yǎng)，又有較高的政策法律水平的人員。因此，教育督導隊伍是一支特殊的教育行政監(jiān)督隊伍。面對現實，我國的督導組成員的年齡和知識結構還有待進一步優(yōu)化，在重視經驗的同時也應重視新思想、新觀念的滲透，重視公開招聘與選拔優(yōu)秀的年輕督導人員，以便在新形勢下與時俱進，創(chuàng)新督導理念和工作方法，從而有效推動我國教育督導工作的開展。

注：本文系全國教育科學“十一五”規(guī)劃2008年度教育部青年專項課題“城市免費義務教育政策實施過程中的問題與對策研究”（EFA080247）的系列研究成果之一。

參考文獻：

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[2]黃昌明，王景孟.教育督導概論[M].濟南：山東教育出版社，1990：188.

[3]馬暉.教育督導漸進[EB/OL].http：//epaper.21cbh.com/html/2012-10/23/content_36132.htm？div=-1，2012-10-23.

[4]中華人民共和國教育部.教育督導條例[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1778/201209/142317.html.

[5]黃崴.教育督導學[M].北京：中國人民大學出版社，2011：204.

[6]韓經太.教學督導的實踐探索[M].北京：北京語言大學出版社，2008：277.

[7]郭曉云.我國教育督導存在的問題與發(fā)展對策研究[D].福建師范大學，2009.

（作者單位：華中師范大學教育學院）

（責任編輯：馬贊）