財(cái)政改革的新思路

從“五位一體”看財(cái)政新定位

經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明，這五個(gè)方面都與財(cái)政有內(nèi)在的聯(lián)系，或者說(shuō)都離不開(kāi)財(cái)政的功能作用。若把上述五個(gè)方面簡(jiǎn)化為三個(gè)方面：政府、市場(chǎng)和社會(huì)，則可以構(gòu)成一個(gè)三維的立體坐標(biāo)。財(cái)政的定位，就可以通過(guò)這個(gè)三維立體坐標(biāo)來(lái)確立。三維坐標(biāo)系中包含了三對(duì)關(guān)系：

一是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。這是觀察經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)基本視角。不同的政府與市場(chǎng)關(guān)系，就決定了不同的經(jīng)濟(jì)體制。中國(guó)過(guò)去30多年的改革開(kāi)放，主要就是圍繞政府與市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)展開(kāi)的，其目標(biāo)指向是效率。實(shí)行市場(chǎng)化改革，搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)質(zhì)就是讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府只在市場(chǎng)不能發(fā)揮作用的公共領(lǐng)域配置資源，并從宏觀上引導(dǎo)資源配置。財(cái)稅改革一度是經(jīng)濟(jì)改革的中心環(huán)節(jié)，成為經(jīng)濟(jì)改革的突破口，為市場(chǎng)發(fā)揮作用開(kāi)辟道路，掃清體制障礙。雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步框架已經(jīng)搭建起來(lái)，但并不完善，經(jīng)濟(jì)改革依然要進(jìn)一步深化。從政府與市場(chǎng)的關(guān)系這個(gè)維度來(lái)看，財(cái)政改革重在為市場(chǎng)創(chuàng)造一個(gè)更好的體制環(huán)境，發(fā)揮財(cái)政的激勵(lì)與約束作用。

二是政府與社會(huì)的關(guān)系。這個(gè)是觀察社會(huì)體制的一個(gè)基本視角。政府與社會(huì)的不同關(guān)系，決定了不同的社會(huì)體制，事關(guān)公共權(quán)力的來(lái)源以及權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。換一個(gè)說(shuō)法，政府與社會(huì)的關(guān)系，也就是政府與人民的關(guān)系。社會(huì)的公平正義、自由民主法治都隱含在這個(gè)關(guān)系之中。對(duì)于社會(huì)而言，政府總是處于強(qiáng)勢(shì)，大包大攬，未必是社會(huì)的福音。如何向社會(huì)分權(quán)，是比向市場(chǎng)分權(quán)更為艱難復(fù)雜的大課題。

從政府與社會(huì)的關(guān)系這個(gè)維度來(lái)看，財(cái)政改革不只是調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，增加社會(huì)性支出，提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，更重要的是如何處理好財(cái)政與社會(huì)事業(yè)單位、民間社會(huì)組織之間的關(guān)系。在純粹營(yíng)利性組織與純粹公益性組織之間，還有許多過(guò)度形態(tài)的組織，如準(zhǔn)營(yíng)利性組織、準(zhǔn)公益性組織等。如國(guó)外正在快速發(fā)展的“社會(huì)企業(yè)”，就是一種具有商業(yè)化特征的公益性組織，搞經(jīng)營(yíng)并有盈利，但盈利不是目標(biāo)，而是手段，服從于公益目的。在我國(guó)，還缺乏這類(lèi)組織發(fā)展的空間。財(cái)政如何促進(jìn)旨在公益性的各類(lèi)組織——包括以商業(yè)化形式存在的公益性組織的發(fā)展，是財(cái)政在社會(huì)領(lǐng)域定位要重新思考的重大問(wèn)題。

在傳統(tǒng)理論中，財(cái)政是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，財(cái)政的職能也是基于經(jīng)濟(jì)視角來(lái)確立的，很少?gòu)恼c社會(huì)的關(guān)系這個(gè)角度來(lái)考慮。這是導(dǎo)致財(cái)政改革、財(cái)政政策出現(xiàn)偏差的重要根源。

三是市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系。市場(chǎng)發(fā)育，產(chǎn)生的是經(jīng)濟(jì)理性和經(jīng)濟(jì)人行為；社會(huì)發(fā)育，產(chǎn)生的是社會(huì)理性（公共理性）和公益人行為。一個(gè)國(guó)家的健康發(fā)展，需要經(jīng)濟(jì)理性和社會(huì)理性，這就像兩個(gè)輪子，須臾不可或缺。中國(guó)市場(chǎng)領(lǐng)域產(chǎn)生的許多“不講良心”的事情，如不講誠(chéng)信、不講質(zhì)量、不講服務(wù)等，除了監(jiān)管缺失，與社會(huì)發(fā)育嚴(yán)重滯后，缺乏社會(huì)理性?xún)?nèi)在相連。市場(chǎng)除了要有政府規(guī)制，還應(yīng)當(dāng)有社會(huì)約束。用社會(huì)理性去約束經(jīng)濟(jì)理性，避免一切向錢(qián)看所導(dǎo)致的人性扭曲和社會(huì)畸形。

對(duì)政府來(lái)說(shuō)，哪些交給市場(chǎng)，哪些交給社會(huì)，是當(dāng)前仍未解決的問(wèn)題。在“二分法”的改革思維下，要么是政府承擔(dān)，要么是交給市場(chǎng)，忽視了社會(huì)的功能作用。這是導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)領(lǐng)域的改革出現(xiàn)要么過(guò)度市場(chǎng)化，要么政府包攬的局面，找不到一個(gè)平衡點(diǎn)。醫(yī)療衛(wèi)生的改革就是一個(gè)典型案例，像鐘擺一樣在市場(chǎng)化與政府包攬之間擺動(dòng)，而對(duì)社會(huì)自身發(fā)揮作用的巨大空間視而不見(jiàn)。這對(duì)財(cái)政而言，需要拓寬思維，從理清市場(chǎng)與社會(huì)兩者關(guān)系入手來(lái)確立財(cái)政新的定位，明確財(cái)政這方面的功能作用。如醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)，既可以是營(yíng)利性組織，也可以是公益性組織，財(cái)政如何施加影響，是當(dāng)前面臨的復(fù)雜問(wèn)題。這對(duì)中國(guó)而言，也是一個(gè)全新的問(wèn)題。市場(chǎng)具有自組織能力，社會(huì)同樣如此。財(cái)政改革促進(jìn)了市場(chǎng)自組織能力的提升，如何提高社會(huì)自組織能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我管理、自我約束，同樣需要財(cái)政改革和財(cái)政創(chuàng)新。

全面建成小康社會(huì)，重在保障和改善民生。這不僅需要政府，更離不開(kāi)市場(chǎng)與社會(huì)。但在這個(gè)問(wèn)題上已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的誤導(dǎo)。大量網(wǎng)絡(luò)媒體觀點(diǎn)都在有意無(wú)意地把民生定位為政府的職責(zé)，似乎與市場(chǎng)、社會(huì)無(wú)關(guān)，與個(gè)人的努力無(wú)關(guān)。市場(chǎng)是改善民生的基礎(chǔ)，社會(huì)也是改善民生不可或缺的力量，只有政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方面協(xié)調(diào)行動(dòng)，共同努力，民生的改善才不會(huì)變成權(quán)宜之計(jì)，而真正成為國(guó)家發(fā)展的目的和導(dǎo)向。也只有這樣，民生的改善才可持續(xù)——既在政策方向上可持續(xù)，也在國(guó)家能力上可持續(xù)。

上述三個(gè)方面的關(guān)系涉及到三個(gè)方面的改革：政府改革、經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)改革，全面建成小康社會(huì)，需要這三個(gè)方面的改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，這是實(shí)現(xiàn)“五位一體”建設(shè)發(fā)展的前提條件。財(cái)政身處其中，與這三個(gè)方面的改革都有不可分割的緊密聯(lián)系，財(cái)政可以在其中發(fā)揮牽引功能、倒逼功能。在過(guò)去的經(jīng)濟(jì)改革中，財(cái)政是中心環(huán)節(jié)；在當(dāng)前作為重點(diǎn)的社會(huì)改革和政府改革中，財(cái)政依然具有“先鋒官”的作用。通過(guò)理財(cái)?shù)淖兏飦?lái)倒逼政府改革和牽引社會(huì)改革，在歷史上并不鮮見(jiàn)，在當(dāng)今更是現(xiàn)實(shí)選擇。

財(cái)政改革要有新思路

財(cái)政改革要放棄單純的經(jīng)濟(jì)思維，努力以全面建成小康社會(huì)關(guān)于“五位一體”的系統(tǒng)思維、復(fù)雜思維搞好頂層設(shè)計(jì)。具體而言，要從正確處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系出發(fā)來(lái)設(shè)計(jì)和推動(dòng)各項(xiàng)具體的財(cái)政改革，使新型的財(cái)政制度成為國(guó)家公共治理的有力支撐。

1.財(cái)政體制改革。財(cái)政體制是國(guó)家治理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，牽一發(fā)而動(dòng)全身，下一步如何改革完善，至少要從兩個(gè)方面考慮：

一是要正確評(píng)價(jià)現(xiàn)行財(cái)政體制?，F(xiàn)行財(cái)政體制屬于分稅分級(jí)財(cái)政體制，是通過(guò)1994年財(cái)稅改革建立起來(lái)的。從中央與地方的財(cái)政關(guān)系來(lái)觀察，其基本框架依然適用于當(dāng)前及今后的形勢(shì)與要求，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。但從地方內(nèi)部，也就是從省以下來(lái)看，卻存在不少問(wèn)題，關(guān)鍵是缺乏轄區(qū)財(cái)政責(zé)任，過(guò)度層級(jí)化、本級(jí)化，本級(jí)財(cái)政成為各級(jí)政府的重心；過(guò)度強(qiáng)調(diào)分級(jí)吃飯，各吃各的飯，致使基層政府財(cái)力與事權(quán)嚴(yán)重脫節(jié)。這導(dǎo)致基層政府的公共服務(wù)能力不足，使中央的決策難以落實(shí)。這樣長(zhǎng)期下去，不僅會(huì)引致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而且會(huì)引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)——使老百姓漸漸喪失對(duì)中央決策的信心。

二是如何從實(shí)際出發(fā)。中國(guó)的一個(gè)基本國(guó)情是“中央決策、地方執(zhí)行”，這種國(guó)家治理架構(gòu)與西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家有實(shí)質(zhì)性區(qū)別。這個(gè)基本國(guó)情也由此決定了事權(quán)劃分方式不可能與西方國(guó)家進(jìn)行比較，更不能模仿它們的做法來(lái)改革我們的體制。面對(duì)這個(gè)國(guó)情，我們能做的不是把他國(guó)的那一套拿過(guò)來(lái)，而是如何在完善“中央決策、地方執(zhí)行”上下功夫。中央決策包括黨中央的決策、全國(guó)人大的決策、國(guó)務(wù)院的決策以及國(guó)務(wù)院各個(gè)部門(mén)的決策，這些決策如何協(xié)調(diào)，尤其是各部門(mén)條條的決策如何與財(cái)政決策協(xié)調(diào)，是一個(gè)關(guān)鍵性的問(wèn)題。因?yàn)檫@些決策所引發(fā)的地方事權(quán)變化往往與地方財(cái)力脫節(jié)。與財(cái)力需求相關(guān)的各項(xiàng)決策應(yīng)當(dāng)盡可能集中，避免政出多門(mén)，導(dǎo)致地方財(cái)政無(wú)法招架。另一個(gè)基本國(guó)情是發(fā)展中大國(guó)。大國(guó)與小國(guó)有質(zhì)的區(qū)別，在復(fù)雜性程度、不確定性程度、差距差異程度等方面都不可相提并論。這就是說(shuō)，我們不能以“同質(zhì)化”假設(shè)來(lái)完善、規(guī)范體制，應(yīng)當(dāng)允許地方因地制宜，創(chuàng)造性地探索不同的地方財(cái)政體制、政府層級(jí)和管理方式。一刀切的做法，往往導(dǎo)致不同大小的腳卻穿了一樣大小的鞋。這將無(wú)法調(diào)動(dòng)地方的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

2.稅收制度改革。社會(huì)各界對(duì)稅收的關(guān)注度越來(lái)越高，任何小的稅種，以至于任何小的變化，都會(huì)引起極大關(guān)注。這意味著稅收制度改革的決策已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)與過(guò)去完全不同的時(shí)代。老百姓關(guān)注稅收是一件好事，有助于集中民智搞好稅收決策。但同時(shí)意味著有關(guān)稅收決策，不再是政府說(shuō)了算，決策的難度急劇增加。以下幾個(gè)問(wèn)題是稅制改革需要充分考慮的：

一是稅收決策如何順從民意？盧梭說(shuō)過(guò)：“眾意”和“公意”具有本質(zhì)的區(qū)別。眾意，只是眾多個(gè)人利益的匯集，無(wú)論有多少人發(fā)表意見(jiàn)，仍只是代表個(gè)人利益；公意，站在全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益上發(fā)表的意見(jiàn)。順從民意，應(yīng)當(dāng)是順從“公意”，而不是“眾意”。但如何區(qū)分，則需要決策者的智慧。也許可以兼顧兩者，但前提是要能區(qū)分開(kāi)。如果決策在懵懂中隨著“眾意”走，則會(huì)導(dǎo)致災(zāi)難性后果。

在“個(gè)人本位”不斷強(qiáng)化的當(dāng)下，社會(huì)輿論往往更多地在站在個(gè)體的角度來(lái)發(fā)表意見(jiàn)，忽視了對(duì)每一個(gè)人身處其中的社會(huì)共同體的整體關(guān)注。這樣的“民意”通常是碎片的、短視的和易變的，也無(wú)法找到一個(gè)利益的公約數(shù)。若是順從這樣的“民意”，會(huì)使公共政策碎片化。碎片化的政策不是解決問(wèn)題，而是激化矛盾，從而出現(xiàn)按下葫蘆浮起瓢的困局。

二是流轉(zhuǎn)稅為主體是否仍符合現(xiàn)階段的國(guó)情？社會(huì)掀起了一股否定流轉(zhuǎn)稅的風(fēng)氣，包括不少學(xué)者都在附和。一方面，所得稅、財(cái)產(chǎn)稅比重難以提高，如果另一方面又否定流轉(zhuǎn)稅，降低流轉(zhuǎn)稅比重，則稅收收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)將失去保證，在剛性支出壓力不斷加大的情形下，可能導(dǎo)致赤字、債務(wù)迅猛攀升，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。

三是稅收的調(diào)節(jié)作用究竟有多大？面對(duì)住房?jī)r(jià)格高漲、貧富差距擴(kuò)大以及生態(tài)環(huán)境的惡化，社會(huì)各界對(duì)稅收的期待很高，都希望稅收來(lái)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。這關(guān)系到稅制改革的走向。以發(fā)揮調(diào)節(jié)功能為主的稅制設(shè)計(jì)與以籌集收入為主的稅制設(shè)計(jì)，其思路設(shè)想是不同的。過(guò)去有過(guò)這方面的深刻教訓(xùn)。稅收的調(diào)節(jié)作用是有限的，而且發(fā)揮其有限的調(diào)節(jié)作用也是有條件的，依據(jù)不同的調(diào)節(jié)目標(biāo)來(lái)改革稅制，將會(huì)使稅制改革無(wú)所適從。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和環(huán)境生態(tài)目標(biāo)，如果系于稅收一身，都要靠稅收來(lái)調(diào)節(jié)，則是無(wú)法做到的。稅收的基本功能是籌集政府收入，不能什么都指望稅收來(lái)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。

四是地方稅體系如何完善？中國(guó)只有體制意義上的地方稅，而沒(méi)有法律意義上的地方稅。這表明，完善地方稅體系只有兩個(gè)路徑：一是把現(xiàn)有的一些中央稅種劃為地方稅種，二是增設(shè)新的稅種，或提高現(xiàn)有地方稅的稅負(fù)。如果從增設(shè)稅種上來(lái)做文章，則在當(dāng)前條件下很難行得通。如果從地方稅收入的角度來(lái)理解，則可以通過(guò)分享比例的調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)。地方稅的實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力的分配問(wèn)題，地方稅種、地方稅收收入，只是一個(gè)浮于表面的結(jié)果。各級(jí)政府都有自己的主體稅種的這種設(shè)想，只有在各級(jí)政府真正在法律上獨(dú)立、財(cái)政自治的條件下才能實(shí)現(xiàn)。

3.財(cái)政管理改革。管理的實(shí)質(zhì)是防范和化解各種不確定性引致的風(fēng)險(xiǎn)。高度概括地說(shuō)，管理的對(duì)象就一個(gè)，即風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前財(cái)政管理面臨的問(wèn)題，就是財(cái)政運(yùn)行過(guò)程不確定性大，風(fēng)險(xiǎn)隱患多。要盡可能地減少風(fēng)險(xiǎn)隱患，實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理的科學(xué)化、規(guī)范化，至少要從如下幾個(gè)方面考慮：

一是流量管理和存量管理。預(yù)算是流量管理的主要工具，資產(chǎn)負(fù)債表是存量管理的基本工具。從整體看，存量管理是缺失的，沒(méi)有編制政府的資產(chǎn)負(fù)債表是集中表現(xiàn)。公共資源、國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；國(guó)有金融資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等，即公共產(chǎn)權(quán)的管理處于碎片化狀態(tài)，公共產(chǎn)權(quán)收益的制度安排更是無(wú)從談起。中央和地方政府的債務(wù)，包括直接負(fù)債、或有負(fù)債；顯性負(fù)債、隱性負(fù)債，缺乏完整的計(jì)量、統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè)，使政府債務(wù)很難做到“心中有數(shù)”。

再看流量管理也是不完整的，并非所有的政府收支都納入了預(yù)算。即使納入了預(yù)算，也是形式重于實(shí)質(zhì)。流量管理局限于短期，缺乏中長(zhǎng)期預(yù)算，使年度之間缺少有效的銜接機(jī)制。這也是在項(xiàng)目支出上出現(xiàn)所謂“年終突擊花錢(qián)”現(xiàn)象的重要原因。

二是政府會(huì)計(jì)。建立完整、科學(xué)的政府會(huì)計(jì)體系，是財(cái)政管理科學(xué)化的基礎(chǔ)。政府資產(chǎn)確認(rèn)、債務(wù)確認(rèn)都依賴(lài)于政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。而企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則只適用于國(guó)有企業(yè)，不適用于非市場(chǎng)領(lǐng)域的政府活動(dòng)。政府會(huì)計(jì)是建立透明政府的基本途徑，也是識(shí)別、監(jiān)測(cè)和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的前提條件。我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革亟待推進(jìn)。

三是政府收支分類(lèi)體系。這是預(yù)算管理的基礎(chǔ)?，F(xiàn)行政府收支分類(lèi)體系實(shí)現(xiàn)了與國(guó)際接軌，但如何與中國(guó)國(guó)情相適應(yīng)，仍是有待于解決的問(wèn)題。特別是民眾關(guān)注的許多事項(xiàng)，政府投資、行政成本、三農(nóng)支出等等，都很難通過(guò)現(xiàn)行政府收支分類(lèi)科目來(lái)反映。這導(dǎo)致預(yù)算信息的生產(chǎn)與社會(huì)需求之間脫節(jié)，也使預(yù)算的透明度難以滿(mǎn)足民眾的要求。民眾期待的許多信息，都要靠臨時(shí)加工生產(chǎn)，不僅提高了財(cái)政成本，降低了財(cái)政效率，也使年度之間數(shù)據(jù)缺乏可比性，無(wú)助于分析發(fā)現(xiàn)管理中的問(wèn)題，不利于提高預(yù)算管理水平。

四是財(cái)政績(jī)效管理?？?jī)效機(jī)制應(yīng)重于績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效機(jī)制是內(nèi)在的，即形成每一個(gè)花錢(qián)的部門(mén)、單位實(shí)現(xiàn)自我激勵(lì)、自我管理和自我約束的機(jī)制，也就是“我要有績(jī)效”；而績(jī)效評(píng)價(jià)是外在的，通過(guò)設(shè)立各種各樣的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來(lái)衡量花錢(qián)的績(jī)效狀況，通過(guò)外來(lái)壓力形成“我要有績(jī)效”。同時(shí)，可以把財(cái)政監(jiān)督置于績(jī)效機(jī)制之中，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)化，降低監(jiān)督成本，提高績(jī)效監(jiān)督的有效性。

總之，財(cái)政改革是十分復(fù)雜的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)設(shè)計(jì)，盡量避免碎片化。更重要的是，要立足于國(guó)家治理，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)三維思維來(lái)總攬各個(gè)具體的財(cái)政問(wèn)題。任何時(shí)代，任何國(guó)家都有財(cái)政部門(mén)，但財(cái)政從來(lái)都是國(guó)家治理的核心問(wèn)題，決不是與政府各個(gè)部門(mén)等量齊觀的部門(mén)問(wèn)題。現(xiàn)代國(guó)家制度的產(chǎn)生源自于財(cái)政變法。對(duì)當(dāng)下的財(cái)政改革，我們亦應(yīng)有如此認(rèn)識(shí)。

（作者為財(cái)政部科研所副所長(zhǎng)、研究員）