高校運行成本控制問題

【摘 要】 高校運行成本控制在政府層面存在著會計管理制度缺失、缺乏核算教育成本依據、只有公用支出定額指導標準等問題，在學校層面存在著缺乏運行成本控制意識、財務管理滯后、運行成本缺乏剛性標準、成本控制基礎不規(guī)范等缺陷，需要明確高校成本控制的內容，并在政府層面采用修正的權責發(fā)生制、制定統(tǒng)一的高校教育成本核算制度，在學校層面通過強化全員成本控制意識、夯實成本控制的基礎、建立成本控制制度、預算計劃成本控制、預算成本執(zhí)行控制、預算成本環(huán)節(jié)控制、加強內部成本審計等措施控制高校的運行成本。

【關鍵詞】 高校； 運行成本； 控制

所謂高校運行成本是指高校每年只有投入必需的最低的資金數量，才能確保學校的正常運轉。而高校教育成本則指的是高校在培養(yǎng)學生的全過程中消耗的以貨幣形態(tài)表現的全部教育資源的價值，它包括在培養(yǎng)學生的全過程中由學生家長為子女成才投入的教育成本、學生本人勤工儉學掙錢投入自身成才的教育成本、社會和政府為鼓勵學生成才而頒發(fā)給學生的獎學金及助學金、高校培養(yǎng)學生的投入等。高校教育成本涉及高校、學生家長、學生本人、社會和政府等四個方面，高校只是其中的一個方面，控制高校教育成本需要多方的通力合作。而高校運行成本僅涉及高校自身，在高校教育成本核算條件還不完備的情況下，高校應當首先控制好自己的運行成本，但由于種種原因，高校運行成本不斷攀升，引起了社會各界的非議，因此，本文就高校自身如何控制運行成本的問題進行探討。

一、高校運行成本控制存在的問題

筆者曾有六年半的高校財務處長經歷，根據觀察、思考，認為高校在運行成本控制方面存在如下問題：

（一）政府層面

1.會計管理制度缺失

目前我國高校會計核算仍然采用的是收付實現制，不能全面、準確地揭示高校報告期內的財務狀況，無法科學計算高校成本。為改變這種現狀，財政部于2009年頒布定了新的《高等學校會計制度》（征求意見稿），一是盡管提出了高校應采用修正后的權責發(fā)生制進行會計核算，但遺憾的是缺乏可操作性條款，如項目、標準、程序等都沒有明確，依然制約著高校成本核算問題的解決；二是在《高等學校會計制度》（征求意見稿）中沒有制定教育成本核算的內容和方法，并未要求進行核算教育成本。

2.沒有核算教育成本的依據

為使高校學費標準更加合理與科學，國家發(fā)展和改革委員會于2005年11月10日根據《中華人民共和國價格法》、《重要商品和服務價格成本監(jiān)審暫行辦法》的有關規(guī)定，制定了《高等學校教育培養(yǎng)成本監(jiān)審辦法（試行）》。該辦法明確指出：“本辦法適用于價格主管部門對高等學校教育培養(yǎng)成本進行調查、審核和核算價格成本的活動”?！扒冶仨氁越涍^同級財政部門審核批準的《年度財務決算報表》和審核無誤、手續(xù)齊備的原始憑證及賬冊為基礎，做到真實、準確、完整、合理”。這一規(guī)定引發(fā)兩個問題：—是《高等學校教育培養(yǎng)成本監(jiān)審辦法》僅是為價格主管部門制定高校學費標準服務的，而學費只是運行成本中的—部分；二是按照現行會計制度編制的《年度財務決算報表》無法揭示高校教育培養(yǎng)成本和運行成本。

3.僅有公用支出定額指導標準

為加強預算管理，正確使用部門預算編制系統(tǒng)處理和分析部門收支預算各類數據，結合部門預算編制政策與要求，各級財政主管部門每年都會制定《部門預算編制手冊》（內部資料），供有關部門編制預算時參考。如江蘇省財政廳每年在《江蘇省省級部門預算編制手冊》（內部資料）第四部分《省級部門預算基本支出編制標準制度體系》中，一是提出對省屬高校的人員支出標準按國家和省政策規(guī)定核定；二是對公用支出中的每項都規(guī)定出最高限額。如辦公費廳級與正副處長及一般人員分別為2 000元/人·年（計量單位下同）與1 350元及900元、一般材料購置費1 800元、水電費1 000元、郵電費400元、電話通訊費1 800元、交通費（車輛）小汽車（含特種車輛）與旅行車（含客車）及貨車卡車分別為28 000元與分別為22 000元及分別為20 000元、差旅費廳級與正副處長及一般人員分別為14 000元/人·年與6 000元及5 000元、一般維修費1 500元、會議費4 000元、培養(yǎng)（訓）費500元、工會經費500元、離休人員活動經費2 000元、退休人員活動經費1 000元、招待費按公用支出定額2%計算、其他方面的支出1 000元?？鄢藛T與公用支出總額之后的余額則由高校安排項目支出。但由于：第一，江蘇省財政廳對省屬高校的撥款是按照自然生定額標準和離退休人員現行政策標準進行的，并不控制教工人數，所以對人員支出也就失去了控制。第二，公用支出標準雖為指導，且大多數項目定額標準遠遠高于目前高校的實際水平，很少有高校依此編制預算和實施管理，因此失去了現實意義。如筆者單位2008年規(guī)定辦公費一般行政人員、正副處、院級領導分別按200元/人·年、1 000元/人·年、1 800元/人·年。郵寄費規(guī)定行政10元/人·年、學生1.2元/人·年等，遠低于指導標準。第三，即使個別項目最終超過指導標準，如招待費、交通費（車輛）等實際執(zhí)行結果一般高于指導標準，但年終決算時教育及財政主管部門也會審核通過。因此，定額標準僅在預算編制及教育與財政主管部門審核時產生效力，并不具有實際控制高校費用支出的作用。

（二）學校層面

1.高校缺乏運行成本控制意識

高校作為非營利組織不像企業(yè)哪樣有強烈的成本控制意識。在高校內部，上至書記、校長及其他班子成員，中至各院系（各職能部門）負責人，下至教職員工等沒有或很少有成本控制的意識，更多關注和追求的是舒適的辦公條件、寬敞漂亮的校園環(huán)境、豪華氣派的高檔轎車、高標準的福利待遇等，從而形成了只要資金有來源，就大膽決策，隨意投資，不計成本的局面。

2.高校財務管理滯后

高校財務管理工作仍然停留在簡單記錄、反映財務收支和向上級單位提供財務報告的狀況。領導沒有要求，財務人員也沒有主動自覺地對學校的財務活動進行事前預測、事中控制和事后評價的意識或建議。學校在一些大宗項目的考察、預測、分析、論證、決策過程中，既不讓財務人員參與，也不從財務角度征詢財務人員的意見。財務人員看到要求執(zhí)行的決策如提出資金有困難時，不但不被重視，反而會以黨委會、黨政聯(lián)席會或院長會決定施壓，要求財務人員必須執(zhí)行。投入與投資軟約束甚至沒約束的特征十分突出。

3.高校運行成本缺乏剛性標準

高校雖說沒有出臺成本控制標準，但在編制預算時財務部門通常會盡量量化出每個項目的建議標準。如對辦公費標準的確定，首先是將范圍界定為鋼筆、鉛筆、公文夾、釘書器、檔案袋、賬表、紙張，計算機軟盤等；其次是提出明確的建議標準。2010年為進一步減少辦公費用，將一般行政人員、正副處、院級領導等人員分別為100元/人·年、500元/人·年、1 000元/人·年。再如電話通訊費使用范圍為：月租費、來電顯示費、通話費、信息費、功能費、捆綁在座機上的手機費、移機費、拆機費、停機費等；一般行政人員、正副處、院級領導等人員分別為300元/人·年、500元/人·年、800元/人·年。然后據此標準編制高校各部門每個項目的支出預算。但在執(zhí)行中，個別部門會找領導強調部門“特殊”，要求追加預算，領導也不批轉給相關部門研究論證，而是直接批示財務部門辦理。忽視預算的論證、公平與剛性，導致預算柔性趨大，流于形式。

4.成本控制基礎不規(guī)范

第一是成本控制主體不明。在高校內可能財務部門還比較注意成本控制，但肯定缺乏全校性的控制，不利于全面成本控制。第二是成本控制目標偏窄。通常只是為控制支出成本而進行控制，并不是真正意義上的成本控制，并沒有考慮成本支出的效應性。第三是成本控制過程不全。沒有對成本進行全面與全程控制，最多體現為剛性將執(zhí)行預算。第四是缺乏全員參與。在高校內，無論是預算執(zhí)行，還是成本控制，基本上只是財務部門與審計部門的工作，沒有引起學校高層管JuetjlaFawL6A5iQGS5B0w==理者的重視、引發(fā)中層管理者的關心，更沒有廣大師生的積極參與，導致成本控制缺乏必要的基礎與環(huán)境。

二、高校成本控制的內容

（一）資金成本控制

目前高校資金來源有：上級財政撥款、科研經費、學雜費收繳、項目經費、捐贈和銀行貸款等，其中要控制的是學雜費收繳和銀行貸款。銀行貸款會產生利息支出，學雜費及時收繳后則可以產生利息收入，工程及設備款的適度延遲同樣能增加利息收入等。因此，應通過適當控制銀行貸款、及時收繳學雜費及巧付工程與設備款等方式，降低高校資金成本。

（二）人力成本控制

人力成本是高校的主要支出，通常認為占總支出45%時比較合理和恰當，但不少高校已達65%左右。因此，應按教育部規(guī)定的普高教師與學生1：18，學生和教輔及行政管理人員16：1控制教職工人員，從而降低人力成本。

（三）隱性成本控制

主要基礎設施盲目增加，教學設備重復購置等，直接導致了高校資金的不當，這些隱性成本占用了有限的教育經費。因此，高校需要科學規(guī)劃基礎設施建設，制定教學設備配置方案及使用率，不斷降低隱性成本支出。

三、高校運行成本控制的對策

根據上述分析，筆者認為要控制高校運行成本，需采取如下對策：

（一）政府層面

1.采用修正的權責發(fā)生制

《高等學校會計制度》要采用修正的權責發(fā)生制為基礎；劃分收益性支出與資本性支出；固定資產計提折舊；基建會計并入財務會計；會計科目的改革；會計報表的完善等使高校教育成本核算取數更加清楚方便，能夠滿足高校教育成本核算信息真實完整的需要，對實行高校教育成本核算起到積極的促進作用。

2.制定統(tǒng)一的高校教育成本核算制度

高校教育成本核算制度是高校進行教育成本核算的直接依據，對教育成本核算具有普遍的約束力和指導意義。因此，應在《高等學校會計制度》（征求意見稿）的基礎上，對高校教育成本核算的費用要素、資源項目、核算范圍計量標準和核算報告等做出詳細的規(guī)定，盡快建立統(tǒng)一的高校教育成本核算制度，對實行高校育成本核算起到積極的促進作用。

（二）學校層面

1.強化全員成本控制意識

只有全體教職員工共同參與，高校成本控制的目標才能實現。第一是高校領導的重視程度。高校黨政一把手的成本意識對全體教職工成本意識的形成與學校成本控制制度的制定及其實施發(fā)揮著直接性和決定性的影響。因此，高校領導不僅要有強烈的成本控制意識，而且要建立成本控制制度并檢查監(jiān)督成本目標的完成情況，從而起到引領成本控制的作用。第二是逐步培養(yǎng)教職工控制成本意識。成本控制只有通過全體教職員工的同心協(xié)力、通力合作才能達到目標。因此，要引導全體教職員工養(yǎng)成節(jié)約成本的習慣，關心成本控制的結果，主動完成本部門、本崗位的成本控制任務。

2.夯實成本控制的基礎

要根據原始資料，夯實成本控制基礎工作。第一是明確項目內涵?？趶揭瑑热菀?，不能有歧義。第二是確定控制標準。制定控制標準的方法有統(tǒng)計法、經驗法、工程法等。統(tǒng)計法是以高校在各個歷史時期的數據、記錄為基礎，或者依據同類高校的統(tǒng)計數據而設立的標準。經驗法是指根據專家的經驗和判斷確定控制標準的方法。在實際工作中，由于有些活動沒有統(tǒng)計數據和資料可以利用，有些活動還因為其是新生事物，沒有這方面的實踐，因而只能根據經驗分析和判斷制定控制標準。工程法是指在對工作情況進行客觀的定量分析的基礎上制定標準的方法。明確規(guī)定高校教學、科研、學生管理、行政管理、后勤保障等方面的各項費用標準，并制定出各項目的成本控制的制度。

3.建立成本控制制度

（1）制訂標準運行成本。標準運行成本是高校進行成本控制的目標成本，亦即檢查、衡量、評價實際成本的依據。應根據學校的辦學目標、客觀條件、有關歷史資料，在科學預測和核算的基礎上制訂標準運行成本。

（2）控制成本運行過程。高校在教育活動過程中，要根據預定的標準運行成本，進行即時控制，一旦偏離標準就馬上采取措施進行控制，把差異限制在最小的程度內。

（3）考核成本控制結果。高校應定期和不定期地對成本控制結果進行考核和評價，分析運行成本產生差異的原因，為新標準的制定提供數據，正確引導成本控制行為。

（4）激勵成本控制行為。建立成本控制激勵制度，對嚴格執(zhí)行成本控制制度的各系（部）、部門和個人給予激勵，同時對不重視成本控制的行為，如忽視預算申報，雖控制住了下達的預算總額，但在項目之間調整過大的各系（部）、部門和個人給予批評教育，從而引導高校內各系（部）、部門和個人的成本控制行為。

4.預算計劃成本控制

引入市場經濟理念，對辦學全程實施教育成本控制，把握好辦學過程中的教育成本管理工作。

（1）科學預測教育成本。教育成本管理是成本預測開始的，教育成本預測的科學準確為教育成本的決策、計劃、控制、分析等一系列后續(xù)的管理工作提供了基礎，也使教育成本控制實現了從事后控制為主轉到事前控制為主的根本轉變。因此，做好教育成本預測是加強高校教育成本管理的首要環(huán)節(jié)，是編制預算的基本依據。它建立在教育成本構成和大量財務數據的基礎上，結合高校的辦學規(guī)模、發(fā)展趨勢，兼顧當前與未來的科學方法，對預決策意義重大。

（2）教育成本計劃。教育成本計劃是教育成本費用預測和決策方案的具體化，高校財務控制的主要內容之一就是控制辦學教育成本，編制教育成本費用計劃是加強教育成本管理的重要環(huán)節(jié)。

5.預算成本執(zhí)行控制

在成本實際執(zhí)行控制要樹立“三個理念”及明確“三個步驟”，自覺運用“教育成本控制”原則，對教育成本進行控制。

需要樹立的“三個理念”：一是市場理念，即高校辦學也要講究經濟效益，必須以最小的教育成本投入來實現最佳的培養(yǎng)人才方案。因此，在成本實際執(zhí)行控制中，首先要堅持市場先導原則；其次要堅持投入產出原則；再次要堅持資產保值原則。二是現代科學管理理念，即樹立現代大學管理理念，從科學管理的角度出發(fā)，在宏觀上對教育成本進行控制。一個高校到底要投入多少設備費及人力等？成本如何控制？必須確定出合理的標準。其中，人力教育成本是辦學過程中眾多教育成本中最大的教育成本。一個高校的師生比標準到底是多少才算合理？教師的學歷結構、職稱結構、年齡結構、乃至性別結構等如何才算科學？都應當從績效角度進行評估費，達到適可與適度，既能夠實現人才培養(yǎng)方案規(guī)定的標準，又可以控制教育成本實現較好的辦學經濟效益。在辦學決策中樹立教育成本比較與可行性分析的思想。三是教育成本分析比較理念。辦學決策可行性分析的關鍵內容是教育成本比較。在高校內部，大到中長期發(fā)展規(guī)劃，中到年度計劃，小到單項工作計劃等的研討、制定，都要進行教育成本比較與可行性研究。比如基建項目，就必須從立項、設計、施工到使用的全過程觀察，對多個方案的教育成本概算進行比較，做到從決策前期階段就科學測算與防范教育成本風險。再如新專業(yè)建設、分配方案的制定等，都應仔細測算，進行可行性分析，設定成本投入上限，對教育成本進行科學控制。

需要明確的“三個步驟”：首先是建立成本預測模型。通過模型預測目標成本的可行性，制定科學合理的措施，影響和控制未來的成本水平；其次是運用零基預算方法逐項逐級地審核各項成本費用的合理性，進而編制出成本預算；再次是剛性執(zhí)行預算。預算一經下達，任何人不經過黨委討論均不能擅自追加經費，擴大成本支出。

6.預算成本環(huán)節(jié)控制

預算成本從環(huán)節(jié)上進行控制的關鍵是財務審核權與財務審批權的適當分離。財務審核權屬于高校財務人員，財務審批權屬于有審批權的相關人員。有審批權的相關人員既不能干預財務人員的審核權，從審批程序上也不能未經財務人員的審核就先行審批。這看似只是一種程序上的不同，但其實質上反映的是責任的歸屬。因為財務人員審核后有審批權的相關人員再進行審批（“先審后批”），如有超出預算成本的開支則應由財務人員承擔責任。而有審批權的相關人員先行審批后再由財務人員進行審核（“先批后審”），這時財務人員則可視為走形式，超出預算成本的開支則應由有審批權的相關人員承擔責任。因此，應不斷完善“先審后批”制度，明確成本環(huán)節(jié)控制的責任。增強經辦人、證明人、部門負責人、財務審核、財務審批等相關人員的責任意識，以人人負責、環(huán)環(huán)認真的審核審批責任體系來保證教育成本控制落到實處。

7.加強內部成本審計

根據成本的主要構成及特點，進行成本審計時，首先是分項審計。如對項目進行直接成本審計，具體為定額控制與彈性控制相結合，如對差旅費、加班費、資料查詢費等項目實施定額控制，對項目獎金則按照績效考評結果實施彈性預算控制；對人員成本實行定員定編等。其次是選項審計。即如果審計力量不足，無法進行全面審計時，就必須選擇性地安排審計項目。通常要選擇重點項目進行審計且具有—定的宣傳效果。

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