大部制改革：轉(zhuǎn)變政府職能是關(guān)鍵

隨著社會的發(fā)展，中國早已由計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟(jì)體制。不同于計劃經(jīng)濟(jì)體制時期政府全能角色的定位，在市場經(jīng)濟(jì)體制中，政府更多地被賦予了“掌舵者”而非“劃槳者”的職能。過去那種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員、既決策又執(zhí)行、既規(guī)劃又生產(chǎn)的“小部門制”的行政方式不斷地遭到社會的詬病，因而“大部制”改革的呼聲漸起。

大部制改革將有利于解決目前政府各部門職能交叉混亂的問題，并實現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。2012年黨的十八大報告中，胡錦濤總書記再次提及大部制，要求“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”。近兩年廣東、深圳等地也開始逐步進(jìn)行試點改革，然而在推進(jìn)的過程中，一些問題逐漸突顯出來，主要表現(xiàn)為以下幾方面：

首先，大部制將職能交叉的部門間矛盾內(nèi)化，但實際問題并未得到有效解決。其主要表現(xiàn)為部門間利益分配不均，重組后一些部門在組織形式上合并了，但部內(nèi)各部門仍然是沿襲過去的套路，形成了“貌合神離”、“各自為政”的局面。以交通運輸部為例，民航局、郵政局在2008年納入交通運輸部后，其內(nèi)部仍舊保持著高度的決策自主權(quán)。一個鮮明的事例是，民航局每年的年度工作會議通常都先于交通部召開，這意味著交通部對各部委工作重點、難點的指導(dǎo)意見，似乎與下屬部門沒多大關(guān)系。

其次，大部制改革中強調(diào)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立，然而在部門重新劃分時，只注重相似職能的統(tǒng)一，沒有關(guān)注權(quán)力的相互制約。例如，政府將市場監(jiān)管職能混淆為企業(yè)主管職能，背離了政府應(yīng)有的中介裁判角色；在管理國有資產(chǎn)時更是直接插手干預(yù)企業(yè)人、財、物的經(jīng)營管理問題。在這種將決策和執(zhí)行權(quán)集中于一體，而政府內(nèi)部監(jiān)督機制又尚未健全的體制下，政府在提供公共服務(wù)上反仆為主，改變了公共行政的性質(zhì)，導(dǎo)致了職能的錯位。

最后，一些地方改革并無省級政府參與，導(dǎo)致上下體制的中間環(huán)節(jié)出現(xiàn)“斷鏈”。許多部門雖然參與了整合，但對上或者對外仍然保留原部門的牌子，而其上級政府并未進(jìn)行相應(yīng)改革，因此在審批文件、財政撥款等問題上無法對接。

對于以上種種問題，筆者認(rèn)為大部制改革的關(guān)鍵不應(yīng)集中在“大政府”還是“小政府”的問題上，我們需要的是一個更好的政府。僅僅將裁減公職人員和減少部門作為改革的著眼點毫無意義，改革的焦點應(yīng)集中于政府職能的轉(zhuǎn)變上來。

據(jù)2010年公務(wù)管理部門統(tǒng)計，我國的官民比例達(dá)到了1∶122，而美國的官民比例僅為1∶12，兩者相差整整十倍。如此看來美國人民更應(yīng)要求美國政府進(jìn)行裁員，而事實并非如此，因為美國的政府雇員大多集中于公共服務(wù)的第一線，如學(xué)區(qū)管理人員、公園管理人員、警察等，而非堅守在制定政策的辦公室中，這就是典型的服務(wù)型政府。對此，我國大部制改革可從以下幾方面著手。

首先，厘清政府與市場的關(guān)系。正如前文所說，在市場經(jīng)濟(jì)體制下政府更應(yīng)作為“掌舵者”，所以要減少政府的干預(yù)范圍，政府不應(yīng)插手干預(yù)市場調(diào)節(jié)能夠發(fā)揮有效作用的領(lǐng)域；在市場調(diào)節(jié)失靈或者力不從心的領(lǐng)域，應(yīng)將政府干預(yù)作為補充，同時建立相應(yīng)制度來約束政府不合理的作為，減少尋租空間、優(yōu)化政府行為。在我國具體的行政改革中，應(yīng)先梳理好各部門職責(zé)，將職能重復(fù)的部門進(jìn)行合并，以降低因職能交叉等帶來的效率低下和資源浪費，同時對部門職能進(jìn)行歸類。由于政府不是萬能的，完全由政府提供的公共服務(wù)會造成資源浪費、效率低下等問題，因此，政府應(yīng)將一部分可以由市場提供的服務(wù)轉(zhuǎn)移給市場，并加強培育適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會中介組織和非營利組織，形成“民主合作式政府”，這樣就打破了政府壟斷的局面，政府不再是公共服務(wù)的唯一提供者。大量的國內(nèi)外實踐表明，公眾對于公共服務(wù)的自由選擇將會為政府帶來壓力，競爭會促進(jìn)政治民主的進(jìn)步和發(fā)展，從而促進(jìn)行政效率的提高和服務(wù)質(zhì)量的增強。

其次，注重部門內(nèi)執(zhí)行權(quán)與行政權(quán)的分離并加強監(jiān)管。由于我國大部制改革的進(jìn)程中行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)仍未完全分離，致使出現(xiàn)部門利益化等問題，因此應(yīng)先明確各部門職能，合理分權(quán)。在不同層級政府間確立不同的權(quán)責(zé)范圍，省級政府主導(dǎo)規(guī)劃本地區(qū)經(jīng)濟(jì)，指定法律法規(guī)；縣級政府則應(yīng)以監(jiān)督本地經(jīng)濟(jì)運行為主，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府則應(yīng)以提供社會服務(wù)為宗旨。此外，在部門內(nèi)外構(gòu)建起全面嚴(yán)格的監(jiān)督體制，即在部門內(nèi)部設(shè)立獨立的監(jiān)督機關(guān)，對重點項目、工程實施廉政風(fēng)險防控管理，并全程監(jiān)督資金的使用。同時通過電子政務(wù)系統(tǒng)、開通政府官方微博等現(xiàn)代化手段來提高行政透明度，從而為社會監(jiān)督提供條件。另外，在部門外部可通過強化司法機關(guān)、新聞媒體以及公眾輿論等主體的力量來加強外部監(jiān)督。

第三，探索在不同層級間大部制改革的方案。我國中央和地方政府的機構(gòu)職能設(shè)置同構(gòu)現(xiàn)象普遍，上級政府設(shè)置什么機構(gòu)，下級政府便也設(shè)立一個相應(yīng)的機構(gòu)，這使得目前改革遭遇上下關(guān)系無法理順的問題。因此大部制的改革應(yīng)突破這種一一對應(yīng)的局面，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H進(jìn)行機構(gòu)設(shè)置。最后，應(yīng)加強法制化建設(shè)以確保改革成果。在我國的法律體系中，行政組織法只有《中華人民共和國國務(wù)院組織法》，以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》兩部基本法律。因而在大部制改革的推進(jìn)中涉及職能分配、權(quán)責(zé)變動等方面的問題時，法律的缺失會導(dǎo)致依法行政缺乏說服力。因此，將改革的成果以法律的形式確定下來將有利于我國行政職能的科學(xué)化、法制化發(fā)展。