歐盟CAF應(yīng)用還需本土化

歐盟通用評(píng)估框架（Common Assessment Framework，以下簡(jiǎn)稱CAF）下的政府績(jī)效考核試點(diǎn)與研討工作，是中歐政府間的合作項(xiàng)目。我國(guó)吉林省遼源市等地已經(jīng)開展應(yīng)用CAF進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估試點(diǎn)工作。其實(shí)，文中所說(shuō)的“政府”是廣義的，它既包括公共管理機(jī)構(gòu)，如我國(guó)的黨政機(jī)關(guān)，也包括公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，如我國(guó)的事業(yè)單位和部分社會(huì)團(tuán)體。當(dāng)然，企業(yè)也可以應(yīng)用CAF，因此，本文后面使用“組織”一詞，意在涵蓋應(yīng)用CAF的公共管理組織、公共服務(wù)組織和企業(yè)組織等（見圖1）。

CAF在公共組織的績(jī)效評(píng)估中的應(yīng)用有以下五個(gè)特點(diǎn)：

1.其理論來(lái)源和通常所說(shuō)的績(jī)效評(píng)估不同。CAF的理論來(lái)源主要是全面質(zhì)量管理（Total Quality Management，以下簡(jiǎn)稱TQM），TQM是指組織中所有部門和人員都以產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量為核心，把專業(yè)技術(shù)、管理技術(shù)、數(shù)理統(tǒng)計(jì)技術(shù)加以綜合，最終建立起一套科學(xué)、嚴(yán)密、高效的質(zhì)量保障體系，以此控制生產(chǎn)或服務(wù)過(guò)程中影響質(zhì)量的各種因素，確保以優(yōu)質(zhì)的工作、便捷的方法提供滿足用戶需要的產(chǎn)品或服務(wù)。

2.CAF經(jīng)歷數(shù)次修訂，得到了持續(xù)改進(jìn)。2000年5月，CAF在里斯本召開的第一屆歐洲質(zhì)量會(huì)議上啟動(dòng)，此后歷經(jīng)三次修改，目前使用的是比較成熟的2013版。

3.歐盟強(qiáng)調(diào)，公共組織績(jī)效評(píng)估的最終目的是持續(xù)改進(jìn)公共組織的整體績(jī)效，而不是單純地為分配獎(jiǎng)金之類單一的、短期的、純功利性的目標(biāo)服務(wù)。因?yàn)镃AF應(yīng)用了TQM理論與技術(shù)，包括其中的PDCA循環(huán)，本身就是一種持續(xù)改進(jìn)產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的管理技術(shù)與操作方法，所以，歐盟公共組織績(jī)效評(píng)估的整個(gè)過(guò)程始終保持了一種內(nèi)在的改進(jìn)工作和提升績(jī)效的技術(shù)動(dòng)力。

4.基于TQM的CAF是易于使用的工具，能夠協(xié)助公共組織系統(tǒng)有效地改進(jìn)工作績(jī)效，其操作性較強(qiáng)。

5.原本的TQM多用于生產(chǎn)性的企業(yè)，用于控制和改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量；而基于TQM的CAF，其管理對(duì)象由產(chǎn)品質(zhì)量控制轉(zhuǎn)移到管理質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量控制上來(lái)。

經(jīng)過(guò)學(xué)習(xí)與專題研討，筆者認(rèn)為，應(yīng)用歐盟的CAF時(shí)，并非拿來(lái)即可全盤套

用。因國(guó)情不同，在應(yīng)用歐盟的CAF時(shí)必須注意以下十點(diǎn)問(wèn)題。

1.應(yīng)用歐盟的CAF開展績(jī)效評(píng)估工作，應(yīng)預(yù)先熟悉TQM的管理理念與操作技術(shù)，這是必要的理論準(zhǔn)備與技術(shù)前提。在績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域，無(wú)論是組織績(jī)效還是個(gè)人績(jī)效，常用的方法包括目標(biāo)評(píng)估法、關(guān)鍵績(jī)效評(píng)估法、360度評(píng)估法、平衡計(jì)分卡評(píng)估法、主觀評(píng)估法、滿意度評(píng)估法等多種方法，但從TQM入手的績(jī)效評(píng)估工具還比較少見，而TQM本身也是一種管理方法和技術(shù)工具，需要先行學(xué)習(xí)和熟悉。

在我國(guó)，部分企業(yè)已開展起TQM活動(dòng)，如武漢鋼鐵集團(tuán)從20世紀(jì)80年代后期就持續(xù)開展TQM活動(dòng)，形成質(zhì)量效益型管理模式。盡管如此，在我國(guó)，實(shí)行TQM的公共組織還不多見，TQM由工業(yè)企業(yè)推廣至所有組織、由工業(yè)產(chǎn)品推廣到績(jī)效評(píng)估仍然需要進(jìn)行必要的理論研究和技術(shù)改進(jìn)。如果在應(yīng)用CAF前對(duì)TQM尚不熟悉，一方面會(huì)難以從理論上認(rèn)識(shí)到位，另一方面也很難將實(shí)踐活動(dòng)落實(shí)到位。因此，應(yīng)用CAF開展績(jī)效評(píng)估工作前，有必要預(yù)先熟悉TQM。

2.應(yīng)用CAF開展績(jī)效評(píng)估工作，須先熟悉PDCA循環(huán)的應(yīng)用過(guò)程與技術(shù)操作事項(xiàng)。PDCA循環(huán)亦稱戴明循環(huán)，是美國(guó)質(zhì)量管理專家戴明（W.E.Deming）博士提出來(lái)的。它有效展示了質(zhì)量控制的四個(gè)階段：（1）計(jì)劃（Plan）階段，亦稱P階段，主要是通過(guò)市場(chǎng)調(diào)查、用戶訪問(wèn)、信息收集與分析等，摸清用戶對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的要求，確定質(zhì)量管理政策、目標(biāo)和計(jì)劃等；（2）執(zhí)行（Do）階段，亦稱D階段，即分解、落實(shí)目標(biāo)與實(shí)施計(jì)劃；（3）檢查（Check）階段，亦稱C階段，即對(duì)照計(jì)劃目標(biāo)進(jìn)行檢查、核實(shí)、研究和分析；（4）處理（Act）階段，亦稱A階段，主要是根據(jù)檢查結(jié)果及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并分析原因，然后提出激勵(lì)措施并落實(shí)相應(yīng)的改進(jìn)措施（見圖2、圖3）。PDCA循環(huán)適用于績(jī)效評(píng)估，尤其適用以持續(xù)改進(jìn)組織績(jī)效為目的的績(jī)效評(píng)估工作，因此，無(wú)論組織還是員工，都應(yīng)該預(yù)先熟悉PDCA循環(huán)的實(shí)施過(guò)程與操作技巧。

3.要重視并開展持續(xù)有效的溝通。在進(jìn)行組織績(jī)效評(píng)估工作過(guò)程中，最容易被忽視的一個(gè)環(huán)節(jié)就是溝通，而這一環(huán)節(jié)恰恰十分重要。在我國(guó)許多企業(yè)，績(jī)效評(píng)估經(jīng)常是為了評(píng)估而評(píng)估，從計(jì)劃開始，一直到評(píng)估結(jié)束，常常是在缺少溝通的狀態(tài)下進(jìn)行的。不進(jìn)行溝通，員工就不清楚自身存在的問(wèn)題，也就不知道要改進(jìn)什么、怎么改進(jìn)。

PDCA循環(huán)本身就是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程，需要持續(xù)不斷地溝通，這種溝通從確定績(jī)效目標(biāo)或計(jì)劃之時(shí)開始，直到一個(gè)PDCA循環(huán)完成，再?gòu)南乱粋€(gè)PDCA計(jì)劃開始，如此循環(huán)往復(fù)地進(jìn)行溝通和分析，才能最終形成科學(xué)、合理、有效的績(jī)效改進(jìn)活動(dòng)，從而使組織和員工的工作績(jī)效得到持續(xù)不斷的提升。

4.明晰開展組織績(jī)效評(píng)估的最終目的。開展績(jī)效評(píng)估的終極目標(biāo)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性，那就是要持續(xù)改進(jìn)組織績(jī)效，而不應(yīng)過(guò)分著眼于發(fā)放獎(jiǎng)金、評(píng)先進(jìn)之類單一、短期、功利性質(zhì)的目的。如果只急于獲取眼前利益，忽視持續(xù)改進(jìn)組織績(jī)效和個(gè)人績(jī)效的發(fā)展性目的，績(jī)效評(píng)估工作對(duì)組織和員工的發(fā)展則并無(wú)多大的助益，甚至是有害無(wú)益的。應(yīng)把組織和員工的追求引導(dǎo)到更高層面的發(fā)展性目標(biāo)上去，至于發(fā)放獎(jiǎng)金

和評(píng)選先進(jìn)等，則是組織績(jī)效和個(gè)人績(jī)效持續(xù)改進(jìn)后水到渠成的自然結(jié)果。

5.組織績(jī)效和個(gè)人績(jī)效并重，二者不可偏廢。在一個(gè)組織中，每個(gè)成員都有自身的工作崗位、法定職能和工作績(jī)效，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。但是，所有個(gè)人或部門的工作績(jī)效最終都要匯集和整合成組織的整體工作績(jī)效。因此，組織的績(jī)效評(píng)估工作必須兼顧個(gè)人績(jī)效。過(guò)去，人們通常比較關(guān)注個(gè)人績(jī)效，很少?gòu)恼w角度去關(guān)注組織績(jī)效，其實(shí)，個(gè)人績(jī)效評(píng)估最終仍是要考查員工是否達(dá)到組織的整體績(jī)效目標(biāo)。

20世紀(jì)末，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，績(jī)效評(píng)估逐步受到管理部門和學(xué)術(shù)界的共同重視，組織績(jī)效、大項(xiàng)目績(jī)效以及領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效的評(píng)估工作逐步得以展開，這是一個(gè)好的發(fā)展趨向。從管理學(xué)的角度看，人們不僅要重視員工的工作績(jī)效，也要重視組織的整體績(jī)效，做到組織績(jī)效和個(gè)人績(jī)效并重。

6.重視第三方的科學(xué)介入。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和管理咨詢業(yè)的拓展，第三方逐漸介入組織績(jī)效評(píng)估工作。這主要是因?yàn)椋海?）專業(yè)。第三方通常是專業(yè)性的研究與咨詢機(jī)構(gòu)，掌握著比較多的科學(xué)方法與技術(shù)手段。在開展績(jī)效評(píng)估工作時(shí)，不僅能涉及到績(jī)效的評(píng)估技術(shù)，而且也可以提出績(jī)效改進(jìn)方法，實(shí)施起來(lái)更為專業(yè)；（2）中立。第三方通常沒有傾向性，持中立立場(chǎng)，可以較大程度地減少甚至消除組織自身開展績(jī)效評(píng)估工作的主觀性，最大限度地保持客觀、公正。另外，由于第三方處于中立立場(chǎng)，所以在溝通過(guò)程中有時(shí)還會(huì)獲取更多的信息，利于改進(jìn)組織和員工的工作績(jī)效；（3）快捷。第三方通常是專業(yè)從事管理研究與咨詢工作的管理咨詢公司，擁有較多的專業(yè)人員，不僅在管理事務(wù)和信息處理方面表現(xiàn)得更為專業(yè)，而且擁有專門的時(shí)間和更多的技術(shù)支持，對(duì)操作績(jī)效評(píng)估工作更為快捷和高效。

7.注意所采用的方法是否具有可操作性?？?jī)效評(píng)估過(guò)程非常講究客觀性和可操作性，無(wú)論是TQM、CAF，還是PDCA循環(huán)，在實(shí)施時(shí)都會(huì)涉及到諸多的定量方法，數(shù)據(jù)的獲取要真實(shí)、客觀。技術(shù)實(shí)施過(guò)程要嚴(yán)守程序，不能任意變更或隨意3DB+GKN/hB4gQ/xsyKUuJw==刪減環(huán)節(jié)。

8.CAF亦可應(yīng)用于法案型、項(xiàng)目型、購(gòu)買型、外包型的績(jī)效評(píng)估工作。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治建設(shè)的推進(jìn)，政府在管理和服務(wù)領(lǐng)域越來(lái)越重視依據(jù)法案或以項(xiàng)目授權(quán)的方式實(shí)施。這樣一來(lái)，基于全面質(zhì)量管理上的CAF就可以派上用場(chǎng)，公共組織和承擔(dān)政府項(xiàng)目的企業(yè)都需要對(duì)其管理或服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行持續(xù)跟蹤和監(jiān)管評(píng)估，最終使之實(shí)現(xiàn)最佳績(jī)效。

9.在應(yīng)用國(guó)外的管理方法與技術(shù)時(shí)，要注意分析國(guó)內(nèi)或所在地區(qū)、單位的具體情況。TQM和CAF都是國(guó)外應(yīng)用的管理辦法，雖然科學(xué)方法本身并無(wú)國(guó)界之別，但是，其作為舶來(lái)品移植到我國(guó)后，應(yīng)用過(guò)程、涉及情形都發(fā)生了改變，若有意忽略這種具體差異，全盤照搬照抄，難免會(huì)因“水土不服”而遭失敗。所以，在應(yīng)用這些國(guó)外引進(jìn)的管理方法與技術(shù)前，要深入研究和比較分析所在地區(qū)、組織的客觀情況，做到有針對(duì)性地進(jìn)行方法性調(diào)整或技術(shù)性、細(xì)節(jié)性補(bǔ)充；并做好管理方面的應(yīng)用宣傳與方法培訓(xùn)等工作，使適用于歐盟的CAF在移植到我國(guó)后，盡量“本土化”、中國(guó)化，這對(duì)于有效發(fā)揮歐盟CAF在我國(guó)的作用是極其重要的。

10.應(yīng)用CAF開展績(jī)效評(píng)估工作，需要注重管理方面的科學(xué)研究和技術(shù)分析。這項(xiàng)工作的開展，是有效應(yīng)用CAF的發(fā)展前提和智力支撐。無(wú)論從TQM到CAF，還是實(shí)際開展績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，都需先行厘清理論與技術(shù)的鏈接與轉(zhuǎn)換，夯實(shí)其管理學(xué)的技術(shù)基礎(chǔ)。