事業(yè)單位改革的發(fā)展方向淺析

摘要：事業(yè)單位改革即將全面啟動(dòng)，改革將牽涉到千萬人的切身利益以及是否能成功的實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位市場(chǎng)化改革。本文以事業(yè)單位的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題為出發(fā)點(diǎn)，針對(duì)現(xiàn)狀和問題，簡(jiǎn)要談了事業(yè)單位改革的發(fā)展方向及措施建議，為確保事業(yè)單位改革能夠平穩(wěn)推進(jìn)、加快轉(zhuǎn)變事業(yè)單位的職能職責(zé)、實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；改革；發(fā)展方向；淺析

事業(yè)單位改革已在探索中走過了若干年，無論是事業(yè)單位本身的用人制度改革，還是事業(yè)單位在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的定位，都引起了全社會(huì)的高度關(guān)注，由于改革牽涉的范圍大、人員多，利益層層糾葛，也注定了事業(yè)單位改革的復(fù)雜性和艱巨性。在黨的十八大勝利召開前后，堅(jiān)持改革、深化改革的呼聲越來越成為全社會(huì)的焦點(diǎn)，在這種情況下，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，以人為本，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，正確處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關(guān)系，協(xié)調(diào)好改革過程中各種利益關(guān)系，尤其要充分認(rèn)識(shí)到深化事業(yè)單位人事制度改革，實(shí)行靈活的用人制度，增強(qiáng)事業(yè)單位的公益性和適應(yīng)性，對(duì)今后我國經(jīng)濟(jì)走向穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展有著重大意義和極其廣泛深刻的社會(huì)影響。

一、事業(yè)單位的現(xiàn)狀和利弊分析

根據(jù)2012年初的統(tǒng)計(jì)資料，我國現(xiàn)有事業(yè)單位約126萬個(gè)，人員約3000萬人，另有900萬離退休人員，總數(shù)超過4000萬人。事業(yè)單位分布的范圍廣，可謂包羅萬象，主要集中分布在科研、設(shè)計(jì)、教育、文化、新聞及體育部門，類型上有承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和從事公益服務(wù)等，從業(yè)人員數(shù)量龐大，且集中了我國大部分專業(yè)技術(shù)人才，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占有重要的地位，歷史上為國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。這個(gè)時(shí)期事業(yè)單位的發(fā)展是與我國傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，對(duì)我國各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的影響也是積極的。但隨著我國逐步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，改革的進(jìn)程不斷深化，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下成長和發(fā)展起來的事業(yè)單位開始成為改革道路上的負(fù)累和阻礙。事業(yè)單位改革之所以箭在弦上，主要在于事業(yè)單位自身累積的問題越來越多，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下適應(yīng)性差。事業(yè)單位在管理上基本上是政府行政部門的附屬，事業(yè)單位多由各級(jí)政府或行政部門主辦，作為行政職能的延伸，勢(shì)必會(huì)造成事權(quán)重疊，效能低下。而事業(yè)單位的許多業(yè)務(wù)又要經(jīng)過上級(jí)行政主管部門，政事合一，導(dǎo)致政事職責(zé)不分，職能交叉，關(guān)系不順。這種行政上的隸屬關(guān)系使政府各部門對(duì)事業(yè)單位控制嚴(yán)，管得過多過細(xì)，管理方式和手段單一，相較于企業(yè)，形成事實(shí)上的管理虛位，事業(yè)單位的生機(jī)和活力受到抵制。而行政上對(duì)事業(yè)單位的控制，又讓民間資金參與辦事業(yè)的意愿和動(dòng)力不足，造成的后果就是事業(yè)單位在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的適應(yīng)性很差。習(xí)近平總書記指出，政府應(yīng)放權(quán)把不該管和管不好的交給市場(chǎng)去管。這也成為了我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的指導(dǎo)思想。

2.低效率使事業(yè)單位逐漸成為財(cái)政包袱。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要是通過市場(chǎng)來配置資源的，資本的逐利屬性使資源向產(chǎn)生高利潤行業(yè)集中，在這種情況下事業(yè)單位有其存在的必要，彌補(bǔ)某些對(duì)國計(jì)民生有重要影響而本身幾乎不產(chǎn)生利潤或者利潤很小，資本不愿介入的領(lǐng)域，即公益性質(zhì)的，這是財(cái)政服務(wù)于民的體現(xiàn)，而現(xiàn)實(shí)的情況是財(cái)政包攬過多，對(duì)各類事業(yè)單位承擔(dān)無限責(zé)任，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，中央和地方財(cái)政支出中事業(yè)費(fèi)比例都有逐年增加的趨勢(shì)。從事業(yè)單位的角度來看，財(cái)政供應(yīng)資金大多被用于人員供養(yǎng)開支，用于事業(yè)發(fā)展的資金很有限，結(jié)果是業(yè)務(wù)擴(kuò)展受到限制，成了工資有保障，業(yè)務(wù)沒錢干的純供養(yǎng)單位，可以想象這樣的事業(yè)單位的目標(biāo)和行為都已偏離了事業(yè)發(fā)展的基本要求和規(guī)范，也是有些事業(yè)單位亂收費(fèi)，枉執(zhí)法，不作為的重要內(nèi)在原因。

3.參與配置資源的作用低。由于行政上的隸屬，部門間的利益、管理上的虛位，體系的封閉，事業(yè)單位布局分散，難以形成規(guī)模效益，而對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不適應(yīng)性，難以迅速對(duì)市場(chǎng)需求作出反應(yīng)，造成了人力、物力、財(cái)力和信息資源極大浪費(fèi)，最重要的是對(duì)人力資源的浪費(fèi)。

參照發(fā)達(dá)國家三產(chǎn)的比例，可以看出我國第三產(chǎn)業(yè)的比重是很低的，即使相比同屬金磚國家的俄羅斯和巴西，也是比較低的。黨的十八大提出要在2020年建成小康社會(huì)，關(guān)鍵就在于對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從對(duì)外依存型經(jīng)濟(jì)發(fā)展成內(nèi)需拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)，這就需要提升服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的比重。而目前普遍出現(xiàn)的“用工荒”和事業(yè)單位人浮于事的現(xiàn)象形成了極為諷刺的對(duì)比，一邊是市場(chǎng)缺乏人員素質(zhì)要求較低的普工、技工，一邊是人員素質(zhì)相對(duì)較高的事業(yè)單位職工業(yè)務(wù)量少，效率低下，不能不說是一種極大的浪費(fèi)和錯(cuò)位，解決的辦法，正如李克強(qiáng)總理在中外記者招待會(huì)上所說的：把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場(chǎng)的手。這不僅關(guān)系到事業(yè)單位的改革，也關(guān)系到政府削權(quán)以及理順市場(chǎng)關(guān)系。事業(yè)單位從性質(zhì)上講本就屬于服務(wù)行業(yè)，一旦讓其資源由市場(chǎng)來配置，即使釋放出其中50%的人力資源，也必將會(huì)對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生極大的推動(dòng)作用。

4.政府職能不清與事業(yè)單位服務(wù)缺位。相對(duì)于政府機(jī)構(gòu)而言，事業(yè)單位應(yīng)稱為“非政府組織”；或相對(duì)于企業(yè)而言，稱為“非營利機(jī)構(gòu)”。事業(yè)單位是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目的，由國家機(jī)構(gòu)或其他組織利用國有資產(chǎn)而依法設(shè)立的從事社會(huì)公共服務(wù)活動(dòng)的組織。而現(xiàn)實(shí)情況是政府與這類事業(yè)單位的責(zé)任邊界不清。政府無所不包，一些應(yīng)該由市場(chǎng)機(jī)制解決的事宜，一些本來應(yīng)由非政府機(jī)構(gòu)行使公共行政、社會(huì)性公共服務(wù)的職能實(shí)際由政府代替，事業(yè)單位實(shí)際上只是政府的二級(jí)部門。政府機(jī)構(gòu)這種職能越位、責(zé)任缺位常常造成政府公信力下降。而事業(yè)單位本身也存在社會(huì)化服務(wù)功能的“缺位”，事業(yè)單位作為政府與市場(chǎng)之間的橋梁，應(yīng)該為政府和社會(huì)進(jìn)行雙向服務(wù)，承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，提供政府服務(wù)功能的拾遺補(bǔ)缺。但是現(xiàn)在大多數(shù)事業(yè)單位都類似于準(zhǔn)行政部門，運(yùn)行方式帶有濃厚的行政色彩，不愿意面向社會(huì)尋求生存的空間，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，僵化的機(jī)制也嚴(yán)重地束縛著事業(yè)單位的發(fā)展。因此，必須樹立一種更公正、更民主、更獨(dú)立的公共行政觀，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型事業(yè)單位，從而進(jìn)一步推動(dòng)解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力。

二、事業(yè)單位改革的發(fā)展方向

經(jīng)過幾十年事業(yè)單位改革的探索，改革的方向越來越明晰，2011年3月23日制定出臺(tái)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，面對(duì)當(dāng)前新形勢(shì)新要求，我國社會(huì)事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后、一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機(jī)制不活的現(xiàn)狀，將通過分類推進(jìn)事業(yè)單位改革加以解決。

1.由事業(yè)單位的分類定位入手推進(jìn)改革。我國事業(yè)單位情況復(fù)雜，性質(zhì)各異，改革面臨的首要問題是解決事業(yè)單位在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中的準(zhǔn)確定位和進(jìn)行科學(xué)分類。事業(yè)單位改革要分類推進(jìn)，分步實(shí)施，對(duì)不同行業(yè)、不同類別、不同功能、不同經(jīng)費(fèi)來源的事業(yè)單位，國家在改革方案的設(shè)計(jì)和實(shí)施步驟的安排上要有所區(qū)別，體現(xiàn)各自的特點(diǎn)，采取不同的措施，避免簡(jiǎn)單的劃分。

一是直接承擔(dān)政府行政職能的事業(yè)單位，例如從事監(jiān)管、資質(zhì)認(rèn)證、質(zhì)檢、鑒證等類業(yè)務(wù)的。這類事業(yè)單位有著一定的行政職能，在整個(gè)事業(yè)單位中占的比例也比較小，在7%左右，可以依照其主要職能納入公務(wù)員管理范疇，回歸其政府機(jī)構(gòu)的身份。

二是承擔(dān)公共事業(yè)發(fā)展職能、為社會(huì)服務(wù)的事業(yè)單位。這類事業(yè)單位主要從事科教文衛(wèi)事業(yè)與公用事業(yè)服務(wù)相關(guān)的業(yè)務(wù)。這類事業(yè)單位在整個(gè)事業(yè)單位中占的比例很大，從業(yè)人員最多，相當(dāng)一部分已經(jīng)具備市場(chǎng)化的條件，可以由市場(chǎng)導(dǎo)向和配置資源，不再需要政府代行其職能，需要的是政府加強(qiáng)監(jiān)管和引導(dǎo)。

三是和市場(chǎng)有著緊密聯(lián)系，起著中介作用，為企業(yè)提供服務(wù)的事業(yè)單位。這類事業(yè)單位主要的業(yè)務(wù)為咨詢和協(xié)調(diào)等，最具備企業(yè)特征，可以完全推入市場(chǎng)，使之成為以市場(chǎng)為導(dǎo)向的企業(yè)

2.實(shí)行政事分開。包括政府和事業(yè)單位的兩方面改革。既要實(shí)現(xiàn)“政事職權(quán)分開”，也要實(shí)現(xiàn)“政事組織分開”。政府是主導(dǎo)，只有政府下決心轉(zhuǎn)變職能，認(rèn)真規(guī)范政府與事業(yè)單位的關(guān)系，才能為事業(yè)單位改革創(chuàng)造必要的條件。李克強(qiáng)總理指出，這是削權(quán)，是自我革命，會(huì)很痛，甚至有割腕的感覺，但這是發(fā)展的需要，是人民的愿望。我們要有壯士斷腕的決心。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是利益多元化的經(jīng)濟(jì)，政府職能轉(zhuǎn)變牽涉到政府工作人員的切身利益，是難度最大的改革。事業(yè)單位改革是我國政治體制改革的一個(gè)重要方面，不可能單獨(dú)突破取得成功，需要與政府改革相配套，相輔相成。

一是加強(qiáng)事業(yè)單位獨(dú)立法人地位?，F(xiàn)行事業(yè)單位法人地位形同虛設(shè)，可以視為主管行政部門的職權(quán)延伸，也造就了許多部門利益上的糾葛。要改變這種情況，必須首先改變事業(yè)單位負(fù)責(zé)人任命制，這在很大程度上會(huì)限制行政部門的利益，但對(duì)事業(yè)單位的獨(dú)立發(fā)展，卻是非常關(guān)鍵的一步。

二是推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革。這項(xiàng)改革已經(jīng)在全國推行開，主要是以聘用制為核心，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位工作人員的能上能下、能進(jìn)能出、將事業(yè)單位人事制度與機(jī)關(guān)人事制度徹底分離，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的用人自主權(quán)。但實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)改革目標(biāo)的前提必須是事業(yè)單位獨(dú)立法人地位，否則將無法解決行政事業(yè)人事一體化的頑疾。

三是實(shí)現(xiàn)分配制度改革。事業(yè)單位改革的最終目的是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，這也就意味著事業(yè)單位在財(cái)務(wù)支持方面對(duì)政府的依賴將隨著改革的推進(jìn)逐漸減少，沒有市場(chǎng)化的分配制度改革，只是隔靴搔癢，不能觸及問題的實(shí)質(zhì)，更不可能減少對(duì)財(cái)政的依賴。如果在獨(dú)立法人地位和人事制度改革上取得進(jìn)展，分配制度改革將會(huì)水到渠成，市場(chǎng)解決問題的能力和潛力有時(shí)遠(yuǎn)比政府更有合理和有效。

3.培育和規(guī)范適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的新型事業(yè)單位。事業(yè)單位體制應(yīng)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，符合事業(yè)單位突出服務(wù)的特點(diǎn)，符合人才成長的規(guī)律。在經(jīng)歷一系列改革后，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的新型事業(yè)單位應(yīng)具備以下五個(gè)特征：一是政事職責(zé)分開；二是分類管理到位；三是單位用人自主；四是人員自主擇業(yè)；五是政府依法監(jiān)管。新型的事業(yè)單位必然適應(yīng)性和生存力較之傳統(tǒng)的事業(yè)單位大大增強(qiáng)，對(duì)財(cái)政的依賴減弱，對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)更大，為我國實(shí)現(xiàn)建成小康社會(huì)和邁向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)！

參考文獻(xiàn)：

[1]李紅玲.淺析事業(yè)單位的職能和作用[J].