新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本方針探討

摘要：城鎮(zhèn)化是未來中國經(jīng)濟增長的動力，中原經(jīng)濟區(qū)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，其城鎮(zhèn)化建設(shè)意義重大，但存在轉(zhuǎn)變觀念、確保糧食產(chǎn)量、集約利用土地、保護資源環(huán)境和投融資等眾多問題，本文就解決這一系列問題，提出了“一個重心，兩個支撐”的基本方針思路，即以人口城鎮(zhèn)化為重心，以空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)培育為支撐。

關(guān)鍵詞：中原經(jīng)濟區(qū)；新型城鎮(zhèn)化；基本方針

十八大報告指出，要推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。2012年中央經(jīng)濟工作會議進一步把“城鎮(zhèn)化”作為2013中央經(jīng)濟工作的六大任務(wù)之一。自此，城鎮(zhèn)化被提到了前所未有的高度，一時間“城鎮(zhèn)化”成了媒體和學(xué)術(shù)界熱議的話題，李克強總理更是多次強調(diào)，城鎮(zhèn)化是未來中國經(jīng)濟增長的動力?？梢灶A(yù)知，未來幾年，城鎮(zhèn)化將會在全國大力推進。中原經(jīng)濟區(qū)位于“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局的陸橋通道橫軸和京廣通道縱軸交匯處，同時又聚集著中國最多的農(nóng)村人口，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，推進這一地區(qū)的城鎮(zhèn)化意義重大，但也問題重重。本文通過對中原經(jīng)濟區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的意義和面臨的問題進行分析，提出相關(guān)建設(shè)方針，以期對中原經(jīng)濟區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)有所幫助。

一、中原經(jīng)濟區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的意義

1.有利于促進公共服務(wù)均等化，改善廣大農(nóng)民的生活條件。中原經(jīng)濟區(qū)共有172個縣，其中國家級貧困縣就高達51個，占比近30%。這些地區(qū)以農(nóng)耕為主，受傳統(tǒng)思想影響，生育意識強，人口密集，教育、醫(yī)療資源十分匱乏，交通不便和信息閉塞更加劇了地區(qū)貧困。目前，一些農(nóng)村地區(qū)，還存在用柴火生爐做飯的情況。而城市則聚集了地區(qū)最好的教育和醫(yī)療資源，交通、信息、水、電、煤氣等基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)也很發(fā)達。以教育資源為例，截至2012年，河南省共有普通高校112所，鄭州市最多，共49所，其次是新鄉(xiāng)，共7所。在這112所高校中，僅3所分別位于鞏義、登封、永城3個縣級市，其他109所均位于地級市。新型城鎮(zhèn)化強調(diào)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，將有力改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，促進農(nóng)村與城市間公共資源的流通、分配，使廣大農(nóng)民也能享受和城里人一樣的公共服務(wù)。

2.有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，釋放農(nóng)村巨大的內(nèi)需潛力。2011年，中原經(jīng)濟區(qū)共實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值41770.55億元，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值5633.83億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值23799.49億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值12337.23億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為13.49： 56.98： 29.53，與全國同期相比，第一、二產(chǎn)業(yè)分別高3.39和10.18個百分點，第三產(chǎn)業(yè)低13.57個百分點。黨的十七屆五中全會提出“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，這就要求新型城鎮(zhèn)化不僅僅是農(nóng)村人口的減少，還要注重對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的升級改造，優(yōu)化農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)規(guī)模效益，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。同時農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變以及農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的聚集，將極大地改變廣大農(nóng)民的消費結(jié)構(gòu)，農(nóng)民的需求將不只停留在對衣食住行的物質(zhì)需要，還將顯現(xiàn)出對文化、教育、藝術(shù)等精神生活的迫切需要，而這必將促進農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。

3.有利于緩解各類“大城市病”，促進社會和諧。隨著農(nóng)村人口向北京、上海、廣州等大城市的大規(guī)模遷移，諸如交通擁堵、環(huán)境惡化、資源短缺等“大城市病”成了人們街頭巷尾熱議的話題。人口向城市的過度集中，無疑會超過城市固有承載力，造成各類問題。我國約有1.6億農(nóng)民工，而據(jù)河南省勞動和社會保障廳統(tǒng)計，2012年，全省農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)總量已達2570萬人，其中向其他省市輸出1112萬人。新型城鎮(zhèn)化的目的就是通過培育眾多等級不同的人口集聚區(qū)，促進資源在空間上的合理分配與利用。新型城鎮(zhèn)化將重點培育中小城市和小城鎮(zhèn)，使廣大農(nóng)民能夠在家門口安居樂業(yè)，這既能降低資源大跨度調(diào)運帶來的經(jīng)濟和社會運營成本，也可以避免“擁擠”帶來的一系列矛盾，有利于社會和諧發(fā)展。

4.為全國城鎮(zhèn)化建設(shè)提供示范作用，關(guān)系城鎮(zhèn)化建設(shè)全局。中原經(jīng)濟區(qū)與整個國家有著相同的基本情況，即經(jīng)濟總量大、資源豐富、人口眾多。其主體河南省共有農(nóng)村人口5579萬，穩(wěn)居全國第一位；耕地面積792.64萬公頃，占全國總耕地面積的6.51%，居第二位；2011年糧食產(chǎn)量5543萬噸，低于黑龍江省28萬噸，居第二位。巨大的農(nóng)村人口、豐富的農(nóng)業(yè)資源以及悠久的農(nóng)耕文化，使這里毫無疑問地成為全國城鎮(zhèn)化改革的攻堅地區(qū)。如何解決好這一地區(qū)的城鎮(zhèn)化問題，其經(jīng)驗值得各地借鑒，其成敗關(guān)系整個新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施。

二、中原經(jīng)濟區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的問題

1.觀念認識轉(zhuǎn)變問題。中原地區(qū)是中華文明的發(fā)祥地，這里土地肥沃、水源豐沛、四季分明，生長在這里的人們世代以種地為生。如何使這里的人民自愿離開世代相依的土地，如何解答農(nóng)民心中“不種地，俺干啥”的困惑，是擺在各級政府面前的首要問題。思想觀念的疏通是一個長期、漸進的過程，絕對不能強制執(zhí)行。轟轟烈烈的“周口平墳”事件，也從一個側(cè)面說明了改變中原農(nóng)民根深蒂固的傳統(tǒng)習(xí)俗的復(fù)雜程度。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主導(dǎo)者要深刻認識到在中原地區(qū)進行城鎮(zhèn)化改革的難度，不能畏懼困難，要做好打持久戰(zhàn)的思想準備。

2.確保糧食產(chǎn)量問題。幾千年來中原地區(qū)一直是我國重要的糧食產(chǎn)地，素有“中國糧倉”之稱。隨著農(nóng)民向城鎮(zhèn)的聚集，將有大量農(nóng)民放棄務(wù)農(nóng)，如何保證糧食產(chǎn)量，是關(guān)系國家安全的重大問題。目前提出的解決方案是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化本身又是一個十分龐大的課題。就農(nóng)業(yè)機械化方面來說，河南省國土面積共16.7萬平方公里，其中山地和丘陵面積就達7.4萬平方公里，占河南省總面積的44.3%，這些地方的可耕種區(qū)域一般十分狹小，并不適合大規(guī)模的機械化生產(chǎn)。有統(tǒng)計顯示，2012年河南省的農(nóng)業(yè)綜合機械化水平為73.5%，遠低于黑龍江的91.67%。另外，河南省常用的耕地面積為720.22萬公頃，其中一般年景能夠正常灌溉的水澆地為324.18萬公頃，僅占常用耕地面積的45.01%，雖然耕地中存在大量的中低產(chǎn)田，有很大的增產(chǎn)空間，但要讓近500萬公頃的耕地獲得水源保證和灌溉設(shè)施，這又是一個巨大的工程。

3.土地問題。土地問題是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)最核心的問題，主要包括兩個方面，一是土地征收問題，二是土地流轉(zhuǎn)問題。城鎮(zhèn)化建設(shè)中，免不了要拆遷征地，解決好土地征收補償工作，是一個棘手但關(guān)乎社會穩(wěn)定的重大問題。近年來，我國社會暴力沖突和官員巨額腐敗現(xiàn)象多發(fā)生在這一領(lǐng)域。之所以會引發(fā)如此多的激烈矛盾，就在于土地征收牽涉到資源和利益的重新分割。雖然國務(wù)院已出臺了許多嚴禁強制拆遷的規(guī)定，但流血事件依然存在。如何破解這個難題，關(guān)系著人民群眾對黨和國家的信任。土地合理流轉(zhuǎn)可以促進土地集中管理，發(fā)揮農(nóng)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢。2013年中央一號文件明確指出“鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。但具體如何操作，土地流轉(zhuǎn)協(xié)議如何達成，土地流轉(zhuǎn)價格如何確定，土地流轉(zhuǎn)范圍如何突破在同一村莊內(nèi)的局限，都是河南省在土地流轉(zhuǎn)試點改革中遇到的急需解決的問題。

4.資源環(huán)境承載力問題。目前我國普遍存在的“城市病”問題，是城鎮(zhèn)化發(fā)展要與資源環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)的最好例證。中原地區(qū)資源豐富，但人口眾多使其人均資源占有量并不高，同時，由于片面追求經(jīng)濟效益，走的是高消耗、低產(chǎn)出的粗放型經(jīng)濟發(fā)展道路，給生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞，很多資源在快速萎縮。以水資源為例，2010年河南省人均水資源占有量為568.70立方米/人，而2011年下降到349.02立方米/人，下降了38.6%。新型城鎮(zhèn)化要求不以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，如何走出一條“集約、智能、綠色、低碳”的城鎮(zhèn)化道路，關(guān)系著城鎮(zhèn)化建設(shè)，甚至是整個國家發(fā)展的可持續(xù)性。因此，必須要做好對各地資源環(huán)境承載力的測算工作，制定城鎮(zhèn)發(fā)展的長期規(guī)劃，避免再次出現(xiàn)類似鄭州航空港區(qū)“先建城，后找水”的情況。

5.投融資問題。河南省政府參事鄭泰森指出，一個農(nóng)民的市民化需要30萬元投入。面對如此巨額的建設(shè)成本，我們不禁要問“錢從哪里來”？分稅制改革后，地方政府的“財權(quán)”與“事權(quán)”不相匹配，級別越低政府財力越薄弱，而這些地方正是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點區(qū)域。目前各地政府解決財力不足的辦法多是依賴出讓土地使用權(quán)獲得預(yù)算外收入。這就使城鎮(zhèn)化陷入一個怪圈：要進行城鎮(zhèn)化建設(shè)，就必須出讓土地，擴大城市規(guī)模，最終導(dǎo)致過度城鎮(zhèn)化。新一輪城鎮(zhèn)化要更加注重提供公共服務(wù)，已是人們的共識。如何從資金上阻絕城鎮(zhèn)化建設(shè)“重城輕人”的問題，不僅需要完善財稅政策體制，更需要探索出允許民間資本和外資進入的多元化投資平臺。

三、中原經(jīng)濟區(qū)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)方針

中原經(jīng)濟區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)任重道遠，所要面對和解決的問題絕不止上述五個。為了避免“哪疼醫(yī)哪”，必須要有一個整體的方針路線。本文將中原經(jīng)濟區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的方針概括為“一個重心，兩個支撐”，即以人口城鎮(zhèn)化為重心，以空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)培育為支撐。

1.明確城鎮(zhèn)化的重心是“人口城鎮(zhèn)化”。城鎮(zhèn)化建設(shè)可以分為兩大部分，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供，前者以土地為中心，后者以人口為對象，因此也被稱為“土地城鎮(zhèn)化”和“人口城鎮(zhèn)化”?！耙赂幌刃蘼贰保嗄陙砦覈擎?zhèn)化一直注重房屋、道路的建設(shè)，這在一定時期確實帶動了經(jīng)濟增長，改善了人們的生活。然而，隨著城鎮(zhèn)化的深入，尤其是大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投入（如4萬億財政刺激計劃），各城市面積快速擴大，新區(qū)高樓林立、道路通達，但到了晚上卻一片死寂。土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展已遠遠快于人口城鎮(zhèn)化，有些地區(qū)甚至出現(xiàn)了飽和局面。由于內(nèi)在利益驅(qū)使，目前土地城鎮(zhèn)化仍有較強的發(fā)展勢頭。

科學(xué)發(fā)展觀強調(diào)以人為本，我國經(jīng)濟發(fā)展的根本目的也是讓人民過上幸福生活。然而由于種種制度壁壘，大量農(nóng)民雖然已進入城中生活，卻享受不到城市提供的許多公共服務(wù)，成為“半截子市民”，社會地位尷尬。城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)回歸其本質(zhì)，重新認識土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化間的關(guān)系，明確人口城鎮(zhèn)化在新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)中的地位，給社會各界以確定的工作重心，使城鎮(zhèn)化不致偏離應(yīng)有的軌道。

2.重視城鎮(zhèn)化的空間規(guī)劃。城鎮(zhèn)化的發(fā)展不能各自為政，必須要統(tǒng)一規(guī)劃，制定頂層設(shè)計，為各地城鎮(zhèn)化發(fā)展指明空間范圍和方向，促進地區(qū)間的均衡發(fā)展。

首先，要做好城鎮(zhèn)布局工作。新型城鎮(zhèn)化的目標是要形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局。目前在中原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)，一面是中心城市鄭州的大面積擴張，另一面是東南區(qū)域的大范圍貧困，兩極分化嚴重。在新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要通盤考慮，結(jié)合各地的資源環(huán)境承載能力，培育有潛力的地區(qū)形成中小城市或小城鎮(zhèn)。例如，可以在豫東皖北地區(qū)，重點發(fā)展一個城市，形成區(qū)域增長極，帶動這一區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。

其次，要明確各城鎮(zhèn)的功能定位。我們要構(gòu)建的城鎮(zhèn)體系不是簡單的大小城市并存體，而是大中小城市和小城鎮(zhèn)錯落有致、功能互補的有機結(jié)合體。在功能定位時，要盡量減少大城市的功能承擔量，給大城市“瘦身”，這也是避免大城市過度發(fā)展的有效方案。同時，要充分發(fā)掘各城鎮(zhèn)的特色和優(yōu)勢，錯位發(fā)展，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費，形成具有中原特色的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。

另外，要適當調(diào)整現(xiàn)行的行政區(qū)劃，減少城市層級。城市等級越高，掌握的公共資源就越多，擁有的建設(shè)管理權(quán)力也越大，由于得不到充足的資源和權(quán)力，中小城市和小城鎮(zhèn)很難發(fā)揮自身優(yōu)勢，這將嚴重制約城鎮(zhèn)化的整體進展。要深入推進“省直管縣”改革，為中小城市的發(fā)展松綁、減壓。

就規(guī)劃本身而言，要建立長效機制，加強規(guī)劃的慎重性、長遠性和務(wù)實性，不能為了“要政策”而規(guī)劃、反復(fù)規(guī)劃和規(guī)劃跟風(fēng)。

3.形成強有力的產(chǎn)業(yè)支撐。沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化只是一個用樓房和道路堆砌的空架子，農(nóng)民進得去卻留不住。城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的繁榮，不僅能提供大量的就業(yè)機會，解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的生存問題，還能創(chuàng)造稅收，為公共服務(wù)的改善提供資金支持，可以說，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化建設(shè)的源源動力。我們強調(diào)，城鎮(zhèn)化要與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展，而三者協(xié)調(diào)互動的紐帶正是產(chǎn)業(yè)。因此，一定要逐漸構(gòu)建起一套符合中原經(jīng)濟區(qū)實際和特色的產(chǎn)業(yè)體系。

在已形成的中心城市，要做大做強現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，提高中心城市的輻射帶動作用；加大政策扶持力度，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，增強中小城市和小城?zhèn)的經(jīng)濟實力；引導(dǎo)大型企業(yè)向鄉(xiāng)村發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，促進產(chǎn)業(yè)集聚，形成新的人口聚集區(qū)和經(jīng)濟增長點。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移為規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，要提高農(nóng)業(yè)機械化水平，發(fā)展多種形式的新型農(nóng)業(yè)，如觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等；中原經(jīng)濟區(qū)的西北區(qū)域，尤其是中原城市群沿線，工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，但多是資源消耗型和勞動密集型企業(yè)，要加快產(chǎn)業(yè)升級，提高科技含量和資源利用率，同時，可以有選擇地承接沿海地區(qū)的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)他們在落后地區(qū)優(yōu)先落戶；隨著人口的聚集，批發(fā)零售、餐飲娛樂和金融培訓(xùn)等不同層次的服務(wù)業(yè)將得到快速發(fā)展，要注重培育地區(qū)特色和品牌優(yōu)勢，形成區(qū)域競爭力。

參考文獻：

[1]http：//www.moa.gov.cn/fwllm/qgxxlb/qg/201301/t20130129_3210751.htm

[2]http：//www.gov.cn/gzdt/2013-03/09/content_2350040.htm

[3]河南統(tǒng)計年鑒[M].中國統(tǒng)計出版社，2012（9）.